行政组织

第五章行政组织

第一节行政组织概述

一、行政组织的涵义

（一）三种理解 1.广义和狭义 2.静态和动态 3.阶级和社会属性

行政学所研究的是狭义的行政组织。狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。

静态的行政组织结构。动态的行政组织过程。生态的行政组织环境。心态的行政组织意识。

（二）行政组织和相关概念的异同

1.行政组织和行政机关

（1）范围：行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系统中的次级系统；

（2）法律效力

行政组织综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体

行政机关单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体

2.行政机关和行政机构

（1）两者不存在本质上的区别

（2）行政机构侧重编制、预算和组织结构

行政机关侧重主体、职权和法规

二、行政组织的特征

（一）政治性 1.阶级性：国家行政组织的本质特征

2.决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来

（二）社会性 1.服务性

首先为执行宪法和法律服务；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障

2.管理性制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调

（三）权威性

1.约束性以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力

2.强制性政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒

（四）法制性

1.行政组织本身的法制性

组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序

2.行政组织管理社会公共事务的法制性

包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力

（五）系统性

1.结构性以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职

2.有序性通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系

（六）发展性

1.动态性社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整

2.适应性通过组织调整，与社会生活相互适应

三、行政组织的基本构成要素

1.组织目标明确（Aim）

（1）目标的明确性一切没有明确目标的行政组织都是没必要的

（2）目标的层次性总目标、分目标；近期目标和长远目标等

2.法规制度健全（Rule）对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系

3.职位权责分配合理：（Position) 根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系

4.人事调派恰当(Staff) 结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；

5.行为方式优化(Style) 从时空和管理对象的条件出发选择行政行为的最优方式

6.财务数量适中（Material) 适量的行政经费，保证行政工作的日常开支

7.价值观念整合(Value Jugement) 对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；

8.运行机制有效

四、行政组织的产生与成立

：（一）产生的依据 1.宪法：宪法是行政组织产生与成立的基础

2.法律：一般为国家的行政组织法

（1）明确在法律中规定行政组织的设置；（2）先由政府行使创议权，再由法律认可；

3.行政裁量权：两种情况

（1）政府根据法律授权自行设立某些机构（2）政府根据法定职权设立某些机构

（二）行政组织的效力：合法性

1.立法机关：议会制国家，议会、国会、人民代表大会，国家权力机关

2.内阁：内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立法机关认可，如英国、德国等

3.折中制：立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力

（三）行政组织成立的法定程序

1.由政府或立法机关提出创议案，说明设立机构的法律依据和现实原因

2.由批准机关审议其合法性，决定设置与否

3.由批准机关以法定方式向社会公布，并赋予其公共权力

五、行政组织的种类

1.首脑机关中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统如内阁、国务院；

2.职能机关

隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；大部分行政机关都是职能机关；如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科等；起承上启下的作用；

3.幕僚机关：辅助或办公

各级政府的办公厅（室）、机关事务管理机构，无特定专业性，直接听从行政首长的指挥

对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定

4.咨询机关（Brain Power）

智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；政府机关的“外脑

5.派出机关不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署

第二节行政组织的结构和体制

一、行政组织结构的含义与性质

（一）含义组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制；

（二）性质：抽象而无形的，因此不能直观其存在，依据“黑箱”原理可以解决这个问题；

1.结构与功能：结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征；

2.结构与职位：职位—职权---职责，强调三者的非人格化和统一性；

3.结构与模式（1）直线集权制

优点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于

确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。

缺点：上级管理者工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事务

中，不利于集中精力思考、研究重大问题，并且上级管理者个人也很难

做到事事精通，特别是在专业化、分工复杂的组织系统中，上级管理者

很难具备各方面的知识和技能。

适用范围：规模较小、管理问题和工作业务不复杂、工作过程简

单、日常程序固定的组织系统。

（2）直线参谋制

（3）直线职能制

优点：各级管理者在组织图上分工明确，具有专业知识和专业技能，

精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。

缺点：多头领导，管理分散，各机构自主性低。人员容易缺乏整体观念。由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，出现政出多门、推诿扯皮等现象，增加了协调的任务和困难。

适用范围：单纯的直线职能制在实践中很少采用。

（4）直线综合制现代政府的主要结构形式

优点：直线职能或参谋机构的管理者有较明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统。一方面，直线职能管理者的部分职责和任务由参谋机构的管理者承担，有利于其集中精力处理组织的重大宏观问题。另一方面，参谋机构的管理者没有直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全局考虑和统一领导。