第五章 行政组织的结构与体制

阻，保证行政管理活动的顺利进行。 （三）效率功能。良好的行政组织能够合理配臵和充分 利用组织的各种资源，不断提高行政效率，以最小的 投入获得最大的社会效益。
三、行政组织的结构与功能之间的关系
相互制约。
（一）结构决定功能。行政组织有什么样的结构就必然表现出
相应的功能。行政组织的结构规定制约着行政组织功能的性质
四、合理的行政组织结构的标准
合理的行政组织是以行政职能为核心，在数量上和质 量上都恰到好处的一个有机的、充满活力的整体，是 行政组织充分发挥其效能的基础。 合理的行政组织结构的标准有以下几条：
（一）任务与组织的设臵平衡
行政组织内每个职位、单位、部门以及任何一级 政府的设臵都是行使行政组织职能和任务所必需的。 达成人与事的最佳结合。
优点：最高管理者可以把主要精力放在研究和制定组 织发展的战略方面；事业部可以根据环境的变化来处
理工作，使整个管理具有弹性、灵活性和适应性；独
立性较强，可以摆脱请示汇报、公文旅行、浪费时间 的陋习，提高效率；更容易调动积极性。 缺点：强调分权，削弱了组织的统一；强调独立，缺 乏整体观念和各部门之间的协作；各事业部都有自己 的职能部门，有可能导致机构重叠、管理人员增多、 人浮于事、管理费用增大等问题。
第五章 行政组织的结构与体制
任何组织都有一定的结构，都体现为一定的 体制。有效的行政组织结构是组织存在和发 展的基本条件。行政组织结构的科学与否， 直接影响到这一组织能否高效地运转和工作。 行政组织结构通过具体的行政体制来体现。第一节 行政组织结构和功能一、行政组织结构
（一）含义
结构，原本是生物学和建筑学中的概念，是指物质各 要素的排列组合形式。 组织结构也就是组织内部各要素之间分工合作、相互 协调的方式，它体现了组织中各要素之间的关系。
省长
县长
乡长 乡长 乡长
县长
乡长
优点：
1、线条清楚，权限、责任明确，上下级间的权责关 系易于确定，指挥与命令统一，隶属关系清晰，政令 统一； 2、行动迅速，办事效率高。
缺点：缺乏专业化的管理分工，上级人员工作繁重，常
陷于日常行政事务，不利于集中精力思考研究重大问 题。因此，这种结构常常由于行政首长个人的能力不
关系的权责分配体系。
二、行政组织结构的功能
能够使组织中的每一个工作职位、单位、部门、一级
（一）整合功能。合理的组织结构具有很强的整合功能，
政府，甚至整个国家行政系统设臵合理，恰到好处，
能够充分发挥组织中个体和群体的智慧和力量，顺利 实现组织的目标。1+1大于2。
（二）沟通功能。良好的行政组织能使沟通渠道畅通无
和职能式两种结构的优点，也综合了两种结构的缺点。
不过相比来说，这种结构具有更多的优点，目前
各国政府基本上采用这种结构形式。
（四）矩阵式结构
这种组织结构往往是为了实现特殊目标或执行特定业务从不同的组 织机构中选派人员而组成的临时性组织。它将管理部门分为两 种：一种是传统的职能部门，其目的是要实现组织的长期目标， 具有相对的稳定性；另一种是为完成某项专门任务，由各职能 部门派人联合组成的各种专门任务小组。这种小组通常指定专 人领导，组织成员既接受项目负责人的指挥，又接受职能部门 的指挥。在任务完成后，该小组的成员便回到各自原来的职能 部门。因此，这种组织具有较大的灵活性。
治区；省划分为若干个市、县；县划分为若干镇、乡。
3 、按行政管理的不同环节分工。行政管理过程有咨询、 决策、执行、信息反馈和监督等环节。根据这些管理 的不同环节划分为决策部门、执行部门、信息部门和
监督部门等。
4 、按管理对象分工。通过确定相应的服务对象设立专 门机构加强管理，如国务院侨务办公室负责有关归国 华侨的问题。
就越大，但组织的数量则越少；层级越低，管辖的范围越小，
相应的职责和权力也越小，但组织的数量越多。 层次的多少要根据组织劳动分工的需要，也取决于行政组织 的职能分配与行政管理的需要。设臵过多，容易造成信息渠道 的不畅，浪费时间、财力和人力，产生官僚主义，增加协调和 控制的困难。过少则会造成分工不明确，责任和权力不清，影 响组织成员的积极性。
省长
厅
厅
县长
局 乡长 科 科 局 局
县长
局
乡长
乡长
乡长
这种结构中，原有的直线集权系统是基础，各行政
首长有独立的指挥权。职能系统对各级首长只有建议 权，没有决策权，也没有对下级机关的命令权和指挥 权。不过在其职能范围内有一定的决策权和监督权。 这是一种较为复杂的结构形式，它既吸收直线式 缺点是各职能部门之间的横线联系较差，容易产生脱 节或冲突，使管理工作陷入混乱。
及时的随着环境的变化而调整自己。
第二节 行政组织结构的类型
一、行政组织结构的类型
根据权力或职能的分配方式，行政组织结构主要有下列几种类型： （一）直线式结构 是一种垂直领导的结构形式。在这种结构中，职位、职权、职 责从组织的最高层到最低层沿直线垂直分布，形成等级系列， 通过自上而下的负责关系，将一切权力集中在行政组织的最高 层，形成以指挥——服从为基本特征的统一的上下级关系。
没有行政职位，也就没有行政组织。
行政职位是行政组织根据工作目标的需要而确定的具有一定权 力和相应责任的工作岗位，也就是说职位是指具有一定职务、 职责和职权的工作岗位，职务是指规定担任的工作和所应完成
的工作任务；职责是指担任一定职务的人所应承担的工作责任； 职权则是国家根据职务和职责依照法律赋予职位的某种权力， 以保证能够履行其工作职责，顺利完成工作任务。 可见，职位是由职务、职责和职权三要素所构成的整体，行政
统一指挥，一致行动，便于管理。
3 、开放性。行政组织的管理对象是整个社会公共事务，因此就 需要不断地与外界进行信息交换，随着环境的变化来不断调整
组织的结构。行政组织结构的开放性是行政组织适应环境的前
提。 4 、体系性。行政组织行使的国家行政权是不可分割的整体。金
字塔形的行政组织结构构成了一个纵横交织、具有隶属和制约
组织的结构方式影响着组织的性质，不同结构方式的
组织具有不同的性质（金刚石和石墨）。
行政组织结构，是指行政组织各要素的排列组合方式。 组织结构是否合理关系到组织运转的效率。行政
管理活动中的官僚主义现象，如机构臃肿、职责不清、 办事效率低下等等都与组织的结构情况密切相关。 行政目标——行政组织结构的基础。行政组织活动的
管理层次多管理幅度窄的行政组织城尖形结构；反之， 则成扁平型结构。
尖型结构
扁平型结构
尖型结构的优点：事权集中，分工明确，控制有力，沟
是一种集权型的结构。缺点：信息传递时间长，严格
通渠道多，协调能力强，决策、指挥和行动比较迅速，
的控制不利于发挥下级的主动性和创造性。
控制较松，是一种分权的结构，有利于发挥和调动下 级的工作积极性和创造性。缺点：由于控制较少，沟 通渠道少，可能导致行政控制软弱。 在现实生活中，一个行政组织的结构往往不是纯粹的 尖形或扁平型的，而是综合型的，往往是行政组织中 有些层次的机构管理幅度大，有些层次的机构管理幅
（三）管理层次和管理幅度的关系
组织的纵向结构形成管理层次。体现着决 策者与执行者之间的距离。 组织的横向结构形成管理幅度。体现着一 个单位或一位行政首长能有效管理的下层单 位或人数。
就一个特定的行政组织而言，管理层次和管理幅度成反 比关系，管理层次多，则每一层行政机构的管理幅度 就窄；反过来，管理层次少，则每一层行政机构的管 理幅度就宽。
目标是通过对社会事务实施公共管理与提供公共服务，
使社会呈现有秩序、可持续发展的稳定状态。
行政组织目标是不断变化的 —— 要求行政组织结
构也要做出相应的调整。超前、滞后
职位——行政组织结构的基本单元。行政职位是行政组织结构 的基本元素，是行政组织结构网络中的联结点和支撑点。行政 职位的统属和横向关系联结着行政组织的纵向结构和横向结构，
与其他社会组织相比，具有以下特点： 1 、稳定性。是指行政组织结构在一定时期处于某种状态。行政 组织行使的是国家行政权，稳定性是其组织结构的核心。 2 、层次性。层次是指组织系统中为了便于行政管理，采取层级 控制体制，从纵向上划分为若干管理层级，一级管一级，管理 范围逐渐缩小，下级对上级负责。层次性的优点在于上下衔接，
专业分工，减轻了行政首长的工作负担，使其能集中
精力处理本组织中较重大的问题，适应了现代行政管
理活动复杂化的需要。 缺点：容易造成多头领导或多重领导，出现令出多门、 指示冲突或互相推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥， 增加协调的困难，造成管理上的混乱。
（三）直线——职能式结构
这种结构是以直线式组织结构为主，在行政首长之下设立相应的职 能部门，实行行政首长统一领导与专业化管理相结合的结构形 式。
和水平，限制着行政组织功能的范围和大小。同时，结构一旦 改变，功能也就随之发生变化。
（二）功能反作用于结构。 首先，功能优化促进结构优化。 其次，功能退化促进结构退化或消失。
总之，相对稳定的结构要支配控制功能的大小、 范围、性质和水平，相对活跃的功能，在环境影响下 的变异又反过来影响结构，引起结构的变化，甚至突 破原有行政组织结构的束缚。二者的对立统一是行政 组织发展的动力。
（五）事业部式结构 又称分权式组织结构。最大特征在于分权化。 它按照产品、地区、市场或顾客将组织划分为若干个 相对独立的单位，称为事业部。 各事业部根据最高管理层指定的方针、政策和下达的 任务、指标，全权指挥所管辖单位和部门的生产经营
活动，并对最高管理层全面负责。在人事、财务、组
织机构设臵方面有较大的自主权。
二、行政组织的纵向结构与横向结构
任何一个较大型的组织，出于提高工作效
率的需要，必然要在组织内部进行垂直分工
和水平分工。
组织的垂直分工涉及到管理层次问题，形