重构国家能力的契机梅普组合下的俄罗斯发展前景分析

重构国家能力的契机：“梅—普”组合下的俄
罗斯发展前景分析
孙景宇
2013-01-11 19:39:21 来源：《俄罗斯研究》2008年第3期
【内容提要】苏联体制的根本缺陷是它不可避免地造成国家能力的过度膨胀，致使国家代替社会、计划排斥市场，社会经济生活官僚化。

这一问题在俄罗斯得以延续，无论是在叶利钦时期还是在普京时期，总统凌驾于其他社会权力之上的超级总统制因无法有效遏制国家能力的过度膨胀而具有不稳定性。

俄罗斯当前的权力更迭为重构国家能力提供了最好的契机，“梅—普”组合下政党和议会的作用得到加强，总理—政府影响力的扩大，都有利于俄罗斯建构起相互制衡的权力结构，从而使其政治经济发展得更为健康、也更具有可持续性。

【关键词】国家权力国家能力官僚体制转型
【中图分类号】 D73/77.512.2 【文章标识】 A 【文章编号】
1009-721X(2008)03-0019-(7)
随着梅德韦杰夫当选为总统，普京随后就任总理，俄罗斯政坛的权力更迭终于尘埃落定。

经过了普京时代的励精图治之后，俄罗斯在“梅—普”组合下将会走向何方，这成为国内外广泛关注的一个议题。

总的来看，学者们更多地是通过分析普京和梅德韦杰夫的个人意志和政治前途来对俄罗斯的发展前景做出预测和判断的。

但是从一个更长的历史时段来看，真正决定社会经济发展的并不是个人的力量。

现代经济学的研究表明，能否形成一个有效的制度结构，是决定一国社会经济发展的关键因素。

因此，如果能够透过对政治家个人作用的分析，从权力更迭背后所引致的制度结构的变化来考量俄罗斯的发展前景，这更有助于对
俄罗斯政治经济的长期发展态势做出准确地分析和判断。

本文即是在这方面所进行的一个尝试。

当然，在俄罗斯权力更迭刚刚完成的情况下是难以对其所引致的制度结构的变化做出准确判断的，因此本文将变换一个思路，首先通过从一个更长的历史跨度来检视俄罗斯的发展轨迹，探究其制度结构的优化方向，然后分析“梅—普”组合会给俄罗斯的政治经济体制带来哪些影响，能否推动俄罗斯朝着趋好的方向发展。

本文所形成的一个基本判断是，“梅—普”组合下的俄罗斯有可能形成一个较之普京时代和叶利钦时代更为合理的制度结构，从而使俄罗斯的政治经济发展更为健康、也更具有可持续性。

一、国家能力与苏联体制的变迁
俄罗斯的制度结构是在从传统的苏联体制向现代市场经济和民主法制社会的转型过程中逐步形成的。

然而究竟应当如何理解这场变迁，它是如何发生的，需要经过哪些发展阶段，对于这些问题直至今日学术界依然没有达成共识。

但已经有越来越多的学者认识到，要想更为深入地理解俄罗斯等原社会主义国家的体制转型，必须将其与传统计划经济体制的沿革联系起来，从更长的时间跨度来研究体制的变迁。

换句话说，除非能够对苏联体制的根本缺陷有一个准确的认识，否则我们对俄罗斯体制变迁的研究所得出来的结论总是难以令人信服的，更难以明确应当建构一个什么样的制度结构才能够实现经济的长期繁荣和发展。

因此本文将首先从对苏联体制的回顾和反思开始，通过分析其根本缺陷来探究体制转型的动因和根本任务，为下一部分评价叶利钦时期和普京时期俄罗斯政治经济发展的成就与不足提供依据。

苏联体制的两个最主要特征是生产资料国有制和经济计划。

对于这种体制所存在的问题，学术界已经进行了深入的研究，并且已经基本达成一致的是，苏联体制在资源配置效率和信息效率方面存在着重大的缺陷。

但是应当看到的是，
无论是资源配置效率还是信息效率都根源于一定的制度结构，而任何制度结构都是具有不同行为动机的行为主体（个人、团体或政府）形成集体行动的结果，从这个意义上来说，制度的形成和发展演进究其实质是一个公共选择过程，因此，只有对制度结构所涉及的相关主体的行为进行分析，从经济行为与经济制度的互动中去理解苏联体制的变迁，才能够打开苏联体制的“黑箱”，找到其根本缺陷所在。

最早打开苏联体制的“黑箱”的是哈耶克（F.Hayek），早在上世纪“社会主义经济大论战”期间，哈耶克就通过对社会主义管理者行为的分析，发现了苏联体制存在着严重的激励问题。

即，缺乏一种有效的协调机制，能够确保不同行为主体按照对全社会来说最有利的方式行动。

[1]机制设计理论的主要代表人物之一迈尔森（R. Myerson）在委托——代理框架下以更严谨的方式对哈耶克的论述做了重新表述，指出由于中央计划者并不能观测到社会主义管理者的所有行动，因而无法使社会主义管理者尽其所能努力工。

[2]换句话说，即使中央计划者可以设定一个想要达到的、最好的经济目标或社会目标，比如这个目标可以实现资源的帕累托最优配置或在某种意义下的资源公平配置，那么在苏联体制下，由于无法实现中央计划者与社会主义管理者的“激励相容”（incentive compatibility），使得经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致，因此中央计划者所设定的目标也往往难以实现。

如果说以上对苏联体制中激励问题的研究主要关注的是由所有权和经营权分离所引发的代理问题的话，那么正如施莱佛和维什尼（A. Shleifer and R. Vishny）所说，其实在苏联体制中，比对代理人即社会主义管理者的激励问题更重要的，是委托人即中央计划者的目标问题。

[3]因为奈利斯（J. Nellis）的研究发现，当经理人真的要追求利润最大化时，政治家却往往站出来废止这种激励。

[4]事实上哈耶克也曾经对中中央计划者的行为进行分析，但更具价值的研究却是在在公共选择理论发展的基础上展开的。

施莱佛和维什尼（A. Shleifer and R.
Vishny）指出，公共选择理论的研究表明，无论是在资本主义经济中还是在（以苏联体制为代表的）社会主义经济中，民主程序都不会产生追求效率的政府目标。

但是在社会主义经济中，由于政府和计划者具有更大的能力来控制和影响产出水平，因而一旦其政治目标与经济效率相冲突，由此造成的危害要大大超过资本主义经济。

[5]
之所以苏联体制会造就出如此行事的中央计划者和社会主义管理者，是由于苏联体制采取了一种与资本主义经济中的利润管理截然不同的协调机制，那就是官僚管理。

社会成员被组织在一个明确界定的、向上负责的等级制度中，并按照一定的考核标准在事后对社会成员的优劣加以评价。

从这个意义上来说，苏联体制就是一套官僚体制。

事实上作为十月革命主要领导人之一的托洛茨基就一直警告苏联因存在着官僚化的危险而有可能成为一个蜕变的工人阶级国家。

到 1922 年，列宁甚至明确承认已经出现了官僚主义蜕变，并发现它在斯大林的独裁行为中得到体现。

[6]美国著名左翼经济学家大卫·科茨（D. Kotz）和弗雷德·威尔（Fred Weir）认为，苏联体制的官僚化的一个重要表现就是少数党——国精英垄断政治权力，并以此为凭借享受物质特权。

[7]
官僚体制之所以在苏联体制中占有重要地位，这是由当时特定历史条件决定的。

19 世纪末 20世纪初，世界范围内的发展不平衡加剧了国际社会的分裂，俄国在内政外交方面的一系列举措又进一步加剧了国内社会的分裂，正因为如此，内外矛盾的交织之下的俄国成为“帝国主义链条中最薄弱的环节”。

这样的历史条件使得当时并不具备坚实社会基础的布尔什维克建立了新的国家政权。

从一般意义上来说，国家的一项基本职能是拥有强制一部分社会成员服从的权力，因此国家的存在有助于实现社会的整合。

而为了行使这项权力，特别是在面对力量强大的社会组织的实际或潜在的反对，或者是在一个社会、经济不利的条件下，国家必须具有适度的国家能力（state capacity）。

在找不到任何社会基
础的情况下，为了对国家能力提供保障，布尔什维克只有用政党代替社会基础的办法，借助纪律严明的、民主集中的政党这个工具，来使国家工业化，从而发展起一批工人阶级，使党名副其实。

[8]具体措施是：1.实行国有制，一国有企业作为国家能力的基础；2.通过中央计划管理经济；3.以企业办社会的形式干预社会生活其他方面。

因此苏联体制的建立最初并不是出于经济效率的考虑，而更多的是出于政治军事的需要。

只不过后来东西方阵营全球割据的冷战格局使苏联长期面临着一个社会、经济不利的外部环境，因而使这种制度安排长期化了。

而这种制度安排虽然实现了对苏联社会的整合，但却造成了国家能力的过度膨胀，其表现是社会经济生活官僚化，其危害是以国家代替社会，妨碍了社会对国家不当行为的制约，造成对公民权利的侵害。

其结果，社会利益关系严重扭曲，从而产生了前面所述的激励问题。

并且形成了一个特殊的利益群体—官僚阶层，也即科茨所说的党—国精英。

从马克思主义的观点来看，苏联的官僚阶层并没有形成一个阶级，而是一种具有非剥削性、但属寄生性的特殊利益群体。

正如科茨和威尔所说，“苏联党—国精英成员们面对的是一种矛盾的现实。

他们大权在握、风光显赫，掌握着世界上两大超级强权之一。

然而他们又处处受到约束。

禁止个人积累财富，无法保证自己的精英身份能传给后人，这都必定限制了苏联精英把自己当作一个拥有独特利益的社会阶级从而加以认同的程度。

这样限制了他们与该体制的密切程度。

”
[9]科茨和威尔最终证明，苏联解体的真正原因就在于这些统治国家的一小撮精英对更大、更安全的个人特权的追求。

“它（苏联体制）被它自己的大多数精英抛弃了，随着苏联体制的发展，把这些人和任何社会主义形式联系在一起的物质和意识形态纽带越来越脆弱了。

这是一场来自上层的革命。

”[10]
二、从叶利钦到普京：尚未完成的转型
1991 年苏联解体之后，俄罗斯在叶利钦的领导下开始推行“休克疗法”，试图通过这种激进的转型方式，从宏观经济稳定化、经济自由化和产权私有化三个方面完成向现代市场经济的一步跨越。

休克疗法的实行，使俄罗斯经济几乎在20 世纪 90 年代都处于严重的经济衰退之中，直到进入普京时代以后，才在国际能源价格不断走高的有利条件下真正步入经济增长期。

在经历了从叶利钦时代的“乱”到普京时代的“治”之后，随着体制转型的逐渐深入，转型已经终结或接近终结的言论开始不绝于耳。

俄罗斯联邦政府经济改革工作中心主任马乌就认为俄罗斯在 2001 年已经完成了转型。

[11]施莱佛和托瑞斯曼（A. Shleifer and D. Treisman）也以《后共产主义的俄罗斯：一个正常国家》为题撰文认为，经过从中央计划经济向市场经济的十年转型以后，如今俄罗斯无论是在人均 GDP 水平上，还是在其所面对的问题上，都和巴西、阿根廷、墨西哥等中等收入国家相类似，因而俄罗斯已经回归正常，成为一个典型的中等收入资本主义民主国家。

[12]
毫无疑问，对体制转型结束与否的判断取决于如何界定转型。

科尔奈（J. Kornai）就认为转型是一个从社会主义到资本主义的转变过程。

[13]萨克斯等人则认为转轨的核心是宪政规则的大规模改革，是与全球资本主义制度的趋同过程。

[14]我们认为，对体制转型的界定，不仅要看到其特殊性，更要关注其一般性。

冯绍雷注意到，20 世纪最后 25 年发生在原苏东、南欧、拉美和东亚地区的制度与社会转型，是一个相互关联、客观背景类似、具有内在动因的历史过程。

[15]因此从一般意义上来说，更应该把原社会主义国家的体制转型及其所引发的社会变革，看作是在人类现代化的过程中，当代世界处于外围非西方文明地区的后发国家追求社会进步、经济发展的一种探索。

这实际上又回到了亚当·斯密所提出来的一个古老的命题，即什么是保障成功的经济增长和发展的条件？在以往的经济学理论中，经济学家最先注意到资本积累对于一个国家经济长期发展的促
进作用，而后又看到了技术进步对一个国家长期经济发展的促进作用，而认识到经济制度对于一个国家长期经济发展的促进作用则是最近五十年的事。

因此，只有结合经济发展来研究体制转型，把转型理解为建构一种能够促进一国长期繁荣和发展的制度安排时，我们对体制转型结束与否的判断才有意义。

而从这个意义上来说，俄罗斯的转型还远远没有结束。

基于上文对苏联体制变迁的研究，苏联体制之所以不能促进其国家的长期繁荣和发展，是因为作为其国家权力保障的国家能力过度膨胀，从而导致了国家代替社会，计划排斥市场，社会经济生活官僚化。

自然而言，通过重构国家能力来改变这种状况就成为叶利钦领导下的俄罗斯进行体制转型的一个重要任务。

而他们所推行的“休克疗法”其着眼点就在于缩小国家职能范围，减少政府在社会经济中的作用，完全让自由市场机制来调节社会经济活动。

但是正像波拉尼（K. Polany）对经济史的研究所表明的，市场经济是不能够“脱嵌”于社会的，那种旨在于建立一个完全自发调节的市场经济，从而试图使社会的运转从属于市场，让市场得到更大程度自治的自由放任运动是不会取得成功。

[16]由于苏联体制中并不存在与市场经济相适应的社会基础，因而当叶利钦从根本上颠覆了构成苏联体制基础的国有制和中央计划之后，市场经济并不能够迅速而有效地运转起来，反而在这一过程中造成了对国家能力的严重削弱，使国家权力得不到完全贯彻，在这种情况下，国家不能够供给相应的秩序来保障社会的整合，其结果必然是社会的分裂和秩序的混乱。

虽然叶利钦在几次权力斗争中逐渐巩固了总统—行政系统在政治生活中的主导地位，从而使俄罗斯出现一种带有强人政治色彩的“政治权威主义”。

但是整个国家却丧失了对社会经济生活的调控能力，表现为一种“弱政府”治理模式，[17]其最主要的表现就是存在着相当规模的“非官方经济”，金融—工业寡头在社会经济生活中具有重大的影响力，甚至俘获了政
府，另外，地方保护主义问题严重，地方政府经常与中央讨价还价甚至对抗中央，使中央政府的意志得不到真正贯彻。

进入到普京时代以后，为了扭转叶利钦时代遗留下来因国家能力遭到严重削弱而表现出来的“弱政府”治理模式，普京通过采取一系列旨在于强化国家权力体系的政治、经济与社会改革措施。

如改革联邦体制，强化国家的垂直能力；打击寡头干政，强化国家对经济的控制力；改革行政体制，遏制官僚化管理趋势，提高政府的廉洁与效能。

[18]这些措施逐步形成了普京以总统集权为核心的“可控民主”的执政模式，其目的是形成了在多元民主框架下确立总统权力、强力部门和行政系统的整体性强势地位，实现对议会、政府、司法、主要政党和媒体的控制，集中力量对俄罗斯社会进行改造。

其结果是重新加强了国家能力，提高了国家对社会经济生活的干预和控制能力，从而为社会经济生活供给秩序，再次实现了俄罗斯的社会整合。

虽然普京时代俄罗斯的重新崛起有目共睹，但并不能就此认为俄罗斯的的体制转型已经结束。

事实上体制转型没有改变俄罗斯的产业结构特征和资源依赖性的经济增长方式，因而俄罗斯崛起的主要原因在于国际能源市场价格的不断走高，而与体制转型关系不大。

在体制转型前，俄罗斯继承了前苏联严重扭曲的产业结构，与燃料和能源（电能和热能）开采和生产及其运输、分配和使用等相关的产业体系，一直在国民经济中占据着最重要的地位。

这种严重扭曲的产业结构使前苏联经济长期受制于国际市场相关资源的价格波动。

而前苏联自 20 世纪80 年代以来的经济衰退乃至最后解体都与国际原油市场价格的持续走低有很大关系。

20 世纪 90 年代的体制转型并没有使俄罗斯建立起真正的市场经济，因而前苏联时期高度扭曲的产业结构并没有得到改变，俄罗斯的经济增长更加依赖于自然资源的大量出口，而 1999 年开始国际能源市场价格的不断走高，以及其他自然资源价值的重新发现，则为俄罗斯走出危机提供了难得的机遇。

可以说，
发展能源经济、开展能源外交一直是普京时代政治经济生活的一个重点。

因此俄罗斯的经济增长更多地延续了过去前苏联的资源依赖型特征，而并不是进行体制转型主动选择的结果。

虽然俄罗斯在近几年来开始采取诸如制定科技发展计划、建立科技园和经济特区等一系列措施大力发展创新经济，构筑“国家创新体系”，并相应地发展民用船舶制造业、建立现代化汽车产业集群，以保证经济的可持续发展。

但是这些都没有从根本上改变俄罗斯经济的资源依赖型特征。

而且更重要的是，普京所推行的“可控民主”的实质是总统集权，使总统权力凌驾于其他社会权力之上，成为民主的操控者。

[19]在这种体制下政府官员乃至于总理都由总统任命，总统居于议会和总理之上，并且议会和政党的作用有限，这些都使得社会的正常发育受到限制，从而缺乏对国家的制约。

以苏联体制为鉴，这种整个社会政治经济生活高度依赖于个别伟人的情况是不正常，依然存在着国家能力过度膨胀的可能。

无论是在叶利钦时代还是在普京时代，俄罗斯社会经济生活的官僚化一直难以从根本上改变，并在某种程度上得到加强就是一种征兆。

因此，普京时代的俄罗斯并没有建立起建立起能够促进经济长期繁荣和发展的制度结构。

俄罗斯的政治经济体制依然具有过渡性和不稳定型，其体制转型尚未完结。

三、“梅—普”组合与俄罗斯国家能力的重构
如果说转型的目标是建构一个能够促进经济长期繁荣发展的制度结构的话，那么俄罗斯的体制转型还远未结束。

普京任期内的俄罗斯实现了重新崛起，但也留下了一些未解的难题。

其中一个问题就是没有从根本上改变俄罗斯经济的资源依赖型特征。

资源依赖型经济之所以不能给俄罗斯带来长期的繁荣和发展，是因为徐康宁发现，从更一般的意义上，虽然当前在世界范围内自然资源价值的重新发现在一定程度上改变了国际经济关系，对自然资源的占有或获取称为大多数国
家对外经济政策的战略内容，资源供给国的地位也相应上升，但是当今的国际经济秩序基本上是由富国所制定并加以维护的，决定国际经济秩序的三个基本事实并未因资源品价格的上涨而发生变化。

这三个事实是：第一，主导世界经济的依然是发达国家，包括资源丰裕国在内的新兴经济体虽然对世界经济的影响力有所增强，但仍未上升到主导地位。

第二，引领全球化和组织世界一体化生产的依然是跨国公司，跨国公司的这种引领能力和组织能力主要来自于对技术和经济网络的占有，石油美元或来自其他资源的财富一时不具备这种占有力。

第三，国际经济交往和对话中的“话语权”，包括对估计资源品价格的定价权，依然主要掌握在发达国家及其跨国公司的手中，资源丰裕国还是基本处于被动地接受的地位，真正的“话语权”仍然有限。

[20]对此，俄罗斯在普京时代就已经出台了一系列的政策措施发展“创新型经济”，因此，“梅—普”组合下的俄罗斯只要能够保证政策的继承和延续就有望在解决这一问题上不断取得进步。

另一个问题就是从更长远的时期来看，应当如何建构权力制衡机制防止国家能力的过度膨胀。

对俄罗斯来说，要想在当今国际社会发展不平衡不断加剧的情况下实现社会进步、经济发展，就必须进一步整合社会，由国家根据国际形势和国内形势统筹社会经济发展。

而这就需要有较强的国家能力来保障社会秩序的供给。

但另一方面，俄罗斯 1993 年宪法所赋予总统的是超越国家政权体系（行政、立法、司法）之上的超大权力，从理论上来会说，这虽然可以保证国家的自主性，但却由于没有建立起权力制衡机制，在国家能力得到应有的加强之后也就难以遏制其进一步的膨胀。

从历史上看，即使能够出现一个英明的领导人，其加强国家能力的目的是发挥国家“扶持之手”的职能，但难保其继承者将之变成“掠夺之手”。

显然，这仅靠国家领导人的自律是难以实现的，因而如何从制度上建立起约束机制，使得在发挥国家作为“扶持之手”的职能的同时能够避免其成为“掠夺之手”，这是自苏联时代就一直没有得到有效解决的问题，
在 2008 年大选之际，就普京个人而言，他显然可以通过更改宪法继续担任俄罗斯总统，从而保证政策的延续性，并运用其个人影响力实现社会的整合。

但是这样做实际上是进一步放大了总统的超大权力，因而使俄罗斯的未来更加充满不确定性。

实际上在当前国际市场能源价格上涨，俄罗斯经济发展势头强劲的有利条件下，正是放手解决这一“顽疾”，建构起相互制衡的权力结构的最佳时机。

不再担任总统的普京可以更方便地凭借其个人影响力建立能够有效制约总统权力的制度结构。

而这有利于俄罗斯的政治经济实现更健康、更具可持续性的发展。

从现实的发展来看，在权力更迭之后出任俄罗斯总理的普京，已经采取一系列措施保障其对国家权力的影响力。

比如他将其总统任期内属下权力最大的几名官员转至俄罗斯政府内阁，建立政府主席团等。

这也有利于保障政策的继承性和连续性。

另外，普京已经正式成为俄罗斯第一大党——统一俄罗斯党的主席。

由于统一俄罗斯党在新一届国家杜马（议会下院）选举中获得了超过三分之二的议席，是俄罗斯规模最大、影响力最强的超级政党。

因而普京可以通过掌控议会来对总统施加影响甚至弹劾总统。

并且由于统一俄罗斯党控制着大部分地方议会，因而有权力否决对地方行政长官的任命。

如果说普京加强总理—政府影响力的措施更多地是为了保证其政策的继承性和联系性的话，那么他担任统一俄罗斯党的主席则并不仅仅是为了保障其对国家权力的影响力，而是着眼于发挥议会、政党对总统权力的制约作用，并将其制度化、长期化。

这有利于建立起相互制衡的权力结构。

从理论上来说，真正能够对国家进行制约的是社会，尤其是公民社会，作为一个与政治国家相对立的私人社会生活领域，它的主旨就是保护公民权利和公民的政治参与机会。

张静认为，公民社会是一个组别与国家建制的、自主的活动领域，它通过自我管制，达成相互联系并依存的整合秩序，以防止对社会自由的干预，公民社会对于公共事务的积极关切和参与形成了和国家建制的对等监督力量。

[21]现代治理理论指出，公。