链接公共性和私人性登哈特新公共服务理论评述

链接公共性和私人性：登哈特新公共服务理论评述

2014年02月13日14:15 来源：《公共管理与政策评论》2013年4期作者：陈世香谢秋山字号

打印纠错分享推荐浏览量 387 【英文标题】Connecting Public and Private Character: A Review of Denharhts' New Public Service Theory

【作者简介】陈世香，武汉大学政治与公共管理学院教授，博上生导师；谢秋山，武汉大学政治与公共管理学院行政管理系博士研究生，

feather3891@。

【内容提要】登哈特夫妇的新公共服务理论本质上是一个治理理论，其核心思想是构建一个基于“公共利益”和“公共共享价值”，并以公民为中

心的治理体系。但这种主观理想建构存在太多的理想化成分，它既

憧憬理想民主化价值，又对实现此种民主之路的可行途径避而不

谈；既肯定政府在整个治理体系中的“元治理”角色，又渴望约束

行政权力的过分扩张。也许更为现实的选择是：首先区分公共领域

和私人领域，在私人领域存在的是机会主义的公民和公务员，在公

共领域尝试如何通过制度设计，链接公共价值和私人利益，在承认

公共行政人员私人利益的基础之上，让公共行政人员回归公共性，

也让公民为公共价值和利益而行动。

In essence, the theory of new public service is a governance

theory. The core idea of theory is trying to contrast a

governance system which centers on citizen, and based on

public interest and shared values. However, the theory is full

of idealism; they worshiped democratic values on the one

hand, but draw a veil over the question how to realize it;

they were eager to restrict the excessive expansion of

administrative powers, but admitted the government's role

of meta-governance is important. The paper maintains that

a more practical alternative maybe to draw a line between

public domain and private domain at first; then try to

control opportunist behaviors in private domain, and make

public administrators return to the public

【关键词】新公共服务公共利益机会主义利他主义

珍妮特·登哈特（Janet V. Denhardt）和罗伯特·登哈特（Robert B. Denhardt）无疑是少有的活跃在社会科学界的贤伉俪。①体现他们学术思想和政治哲学思想的《新公共服务：服务而不是掌舵》一书更是他们的代表作，受到世界各国公共行政学界同仁的关注和盛赞。在这部合著的代表作中，他们主要探讨了一个核心主题，即批判和继承传统公共行政和新公共管理理论，构建一个符合现代民主价值观，并将公民置于中心位置的公共治理体系和公共行政实践框架；用他们自己的话来表达则是促进公共服务的尊严和价值，并将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值。但就像韦伯式的“理想类型”，新公共服务理论所倡导的共享公共价值和公共利益也是在现实经验世界中难以触及的“极点”。

一、新公共服务：一个对威权主义和管理主义的反思

从霍布斯式的“利维坦”到韦伯的“理想官僚制”，政府都是作为对社会失序的规范、重整和强制性约束而存在。但自从国家建立以来，以行政官僚强制性权力为核心的国家权力却不断侵入私人领域，出现了国家悖论，即原本为实现社会秩序和人类文明之目标而建立的国家和政府却不断做出侵权和越权的反文明行为。有基于此，社会科学界出现了一股反思国家权力的思潮；而登哈特夫妇所倡导的新公共服务理论也正是这股反思思潮的重要代表之一。超越现有公共行政理论研究的局限，构建和重构一个更适合指导现代公共行政实践的理论框架一直是登哈特夫妇所追求的目标，就像罗伯特·登哈特在他的另外一部代表作《公共组织理论》中所陈述的那样，“持续的建构一个属于自己的公共行政（组织）理论的过程，将是在你职业生涯中一个最重要的、也可能是最精细的工作”（Robert B. Denhardt，2011：202）。

（一）一个可选择的替代范式

如果从威尔逊（Woodrow Wilson）1887年发表的“行政学之研究”一文算起，公共行政学已经经历了近130年的发展历程。在近130年里，公共行政学思想已经从无到有、从模糊到清晰，取得了令人瞩目的成就。按照公共行政学界流行的观点来看，以前的公共行政学研究至少可以划分为两个阶段，即传统公共行政阶段和新公共管理阶段；而以“统治”为核心的传统公共行政已经不能适应现代市场社会的发展趋势；适应市场社会的发展，必须借鉴市场经济中的管理主义方法改造政府、再造政府。然而，公共行政组织毕竟在目标、价值定位等诸多方面都有完全不同于企业组织的特性，管理主义方法在政府部门中并非万能良药。作为对管理主义和传统公共行政的反思，登哈特夫妇试图构建一个超越管理主义的新治理框架——新公共服务理论。

在登哈特夫妇看来，新公共服务就是“关于公共行政将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”（珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特，2010）。新公共服务理论是建立在民主社会的公民权（democratic citizenship）、社区（community）和公民社会（civil society），以及组织化人性主义（organizational humanism）和沟通理论（discourse theory）的基础之上的；它强调服务于公民、重视公民权和强调人的价值，而不是像公共管理范式那样把公民看做顾客和一味强调生产率和效率；它强调公共行政人员是仆人而不是主人，认为政府要通过榜样、说服、鼓励或授权来实施共同领导。这种强调权力共享和政府与民众的双向平等互动的思想与奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）所强调的平行多中心治理（polycentric governance）是一脉相承的，即主权在民，公共行政官僚的“野心”必须用公民的“野心”来对抗。同时，新公共服务理论强调把公民置于公共治理的中心位置，也是对地方知识和地方实践智慧的尊重，契合了Hayek所强调的环境适应性（adaptation to changes in the particular circumstances of time and place），即把最终的决定权交由熟悉环境，并知晓相关变化和可用资源的个人来掌握，因为把所有信息集中到一个中央权威中心的期望是不切实际的（Hayek，1945）。

在传统公共行政、新公共管理和新公共服务三者之间的关系上，登哈特夫妇（2010）认为新公共服务提供了一个不同于传统公共行政或新公共管理的、可供选择的替代范式。这三者之间在理论和认识论基础、人类行为模式、公务员回应的对象、政府官员及公务员行为动机、公共利益概念、政府角色、负责任的方式、行政自由裁量权、采取的组织结构和实现政策目标的机制等诸多方面都存在着差异。但实际上这三类范式之间，特别是新公共服务与新公共管理之间更应该是一种相互补充的关系，三者的理论建构重心是不一样的；以威权主义为核心的传统公共行政范式强调政治与行政职能划分，倡导威权主义政治和官僚制权威；以管理主义为核心的公共管理范式强调的是政府内部的市场化和民营化；而以服务主义为核心的新公共服务则主要聚焦于公共行政人员与公民社会和市场主体的双向互动。

当然，服务主义并非一个流行的谚语和词汇，在这里有必要予以解释。笔者使用“服务主义”这个词用来意指作为有目的的治理主体的政府与作为自主治理主体的公民社会和市场主体之间的关系，即政府要把自身定位于服务者，来认识其与公民、与企业之间的关系，政府要尊重公民在社会领域，以及企业在市场领域的自主治理主体作用，而非传统威权主义政治和官僚制权威所强调的“统治”，或管理主义所强调的“管理”。换而言之，服务主义是与威权主义、管理主义相对应的概念，用以概括新公共服务范式所提出的公共行政思想理念。

（二）一个对民主价值的回归

新公共服务思想的核心主要体现在公共行政价值选择层面。登哈特夫妇不落窠臼、超越了3Es（经济、效率、效益）价值选择范畴，在总结和批判传统公共行政和新公共管理价值定位的基础之上，他们将政治民主价值重新注入公共行政学研究，这为未来的公共行政学研究重新指明了方向。他们将新公共服务理论概括为七个方面，即服务于公民而不是服务于顾客；追求公共利益而非私人利益；重视公民权胜过重视企