收费权质押评估

【摘要】目前，我国银行越来越多的开展以各种收费权为质押担保的融资业务，由于相关法律法规尚不完善，收费权质押这种担保方式面临诸多法律风险。本文在对我国现有收费权质押相关法规做总结的基础上，重点探讨了收费权质押的法律特征，认为收费权质押有其独立价值，并提出了防范相关风险的若干建议。

【关键词】收费权；质押；法律风险

一、收费权质押的概念及其意义

所谓收费权，是指权利人基于法律、行政法规的直接规定或者政府的行政许可而享有的就特定的基础设施或者公共服务等在政府核定的价格范围内收取费用的权利[1]，例如高速公路的收费权、非义务教育机构的收费权等等。通常用于质押的收费权主要指因行政许可而获得的收费资格。

所谓收费权质押是指债务人或者第三人将收费权作为债权的担保，债务人不履行到期债务时，债权人所具有的依照法律规定以该收费权折价或者以拍卖、变卖该收费权的价款优先受偿的权利。

近年来，随着我国经济的快速发展，融资需求也急剧增长，各金融机构的创新产品在激烈的市场竞争中频频展现。在实际工作中，常常会遇到这样的融资需求者，他们目前没有可覆盖贷款风险的资产作为担保，但他们拥有优质的项目资源，在未来拥有收费权，且有明确、稳定的现金流。敏锐的金融机构正是抓住这些需求，对融资者未来的收费权利设计了收费权质押的担保方式。武当山联社老营农村信用社对武当山风景管理局门票管理处发放贷款965万元，以景区门票收费权作为权利质押，并在地市级公证处办理了登记公证。1998年至2004年9月共收回贷款305万元[2]。2006年12月，南京长江隧道工程以未来几年的收费权作为质押，获得中国工商银行江苏省分行、中国银行江苏省分行、中国建设银行和浙商银行四家银行组成的银团贷款，额度高达21.57亿元，占总投资额的65%[3]。可见，收费权质押在我国并不是新生事物，在实务界已经过近十年的摸索和探讨。而金融行业对收费权质押充满着信心，这种独特的融资方式将在经济发展中扮演着越来越重要的角色，被称为是“以未来的现金流换取现时的资金融通”[4]。

目前，收费权质押已逐渐成为一种重要的金融债务担保方式，并引起了银行和司法实务界的关注。收费权作为质押标的，最先表现为不动产收益权，如公路、桥梁收费权，其后扩大到电力、电信、自来水、燃气、供热、通讯和广电网络等收费权，这种膨胀式发展的金融担保方式使实务界一度迷惑，从而在制度选择和设计上对法律提出了迫切的要求。本文试对收费权质押所处环境进行分析，并对收费权质押的法律性质以及相关法律风险实践操作方法进行探讨。

二、收费权质押面临的法律环境

1995年，顺应我国市场经济的发展，《担保法》适时颁布，但我国的《担保法》并未使用质权一词，更没有给质权下定义，基至未界定质押的内涵，仅规定了何为动产质押，对权利质押缺乏概念归纳，仅列出了几项可以质押的权利，对收费权质押更是没有提及。《物权法》出台之前，大家对它寄予很大的希望，各界人事呼吁很高，希望物权法对权利质押作一个系统的规范，以使实务界在具体操作中有法可依。但新颁布的《物权法》虽然较以前的《担保法》有很大的进步，增加了应收帐款可作以用来质押，并规定了其登记机构为信贷征信机构，同时确认了法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利可以用来质押，但总的来说对目前的实际操作作用不大，收费权质押仍是法律的空白地带。笔者归纳了一下我国对与收费权质押有关的法律法规，主要如下：

（一）《担保法》相关规定

《担保法》第七十五条规定：下列权利可以质押：(一)汇票、支票、本票、债券、存款单、

仓单、提单；(二)依法可以转让的股份、股票；(三)依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权；(四)依法可以质押的其他权利。以前三项条款中明确规定的几类权利进行质押，具有充分的法律保障。第(四)项是一条兜底条款，该条款的制定是为适应经济生活的发展，为新型的权利质押提供法律依据的空间。

（二）《物权法》相关规定

《物权法》第二百二十三条第一款规定：债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：(一)汇票、支票、本票；(二)债券、存款单；(三)仓单、提单；(四)可以转让的基金份额、股权；(五)可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；(六)应收账款；(七)法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”第七项尽管又是一个兜底条款，但仍然没有明确将收费权质押单独规定在可以质押的权利范围之内。而收费权质押正是艰难地生存在相关法律的这些兜底条款之中。

（三）其他法规

目前，其他法规、规章、地方性法规、司法解释已经明确确立或者已经提出的收费权质押类型：一是国务院《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》（国函[1999]28号，下称国务院批复），明确公路收费权可质押；二是原国家计委、人民银行《农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法》，规定农村电网建设与改造工程项目的电费收益权可质押；三是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（下称担保法司法解释）第九十七条，明确公路桥梁等不动产收益权可质押；四是《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国办发[2001]73号，下称西部大开发政策意见通知）第五条第（十三）项肯定农村电网收益权与公路收费权和供水、供热、公交、电信等收费权可质押贷款；五是人民银行、教育部《关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》（银发[2002]220号），规定高等学校学生公寓收费权可质押；六是人民银行《应收账款质押登记办法》（中国人民银行令〔2007〕第4号）第四条第二款，明确应收账款包括：销售或供应水、电等产生的债权，以及公路等不动产收费权。

此外，随着经济生活的发展，市场的需求，诸如电视台广告收费权质押、物业管理收费权质押、有线电视视听维护费收费权质押、电费收费权质押、电讯经营收费权质押、煤气管道收费权质押、风景区门票收费权质押等形式多样的收费权质押担保方式在实践中被大量运用，但目前尚未有相关制度对其做出明确规定。

综观上述规定，我国收费权质押的现有规定呈如下特点：一是立法层次普遍不高。严格地说，国务院批复和西部大开发政策意见通知不是行政法规。《应收账款质押登记办法》虽界定应收账款包括收费权，但这似有违反《立法法》之嫌疑（依《立法法》第四十二条第二款第（一）项规定，只有全国人大常委会才有权对应收账款的具体含义进行界定或解释）。由此可见，有关收费权质押的规定多为行政规章和政府（部门）通知，立法层次普遍不高，致使司法审判中的采纳（适用）率也不高。二是登记部门相互矛盾。如国务院批复规定公路收费权质押登记部门为地市级以上交通主管部门，而《应收账款质押登记办法》则规定为中国人民银行征信中心。农电网电费收益权质押也存在相同问题。三是各种规定较为零散。大部分收费权质押往往是为了解决融资需求（缺口）而由不同政府部门作出规定，它们各有区别且性质单一，使得收费权质押的各种规定较为零散，缺乏适用上的统一性，甚至在司法实践中可能会出现相反判例。

三、收费权质押的法律特征比较分析

依学界通说，从权利质权的担保功能出发，能够成为权利质押标的的权利必须满足如下几个要求：第一，此种权利必须具有财产变现的能力，而不仅仅是一种广义上的财产权利。权利质权是以权利的交换价值担保债权实现的，因此它必须能够满足质权人从中实现自己债权的