融资过程中收费权质押的法规与现状

融资过程中收费权质押的法规与现状——以公路收费权质押为视角刘晶宇[【1】北京兰台律师事务所律师]摘要：2007年颁布的《物权法》在结合理论和实务的基础上，修正了《担保法》中的一些规定，完善了我国的担保物权制度。

在权利质押方面，《物权法》增加了“应收账款”为权利质押标的，为担保权利的设定提供了一条新的路径。

但遗憾的是，《物权法》对于实际中早已出现的收费权质押问题，并没有以法律条文的形式确定下来。

在《物权法》施行的五个年头里，收费权质押被更为广泛的应用，理论与实际的冲突则更为凸显。

本文拟从公路收费权质押的角度解读在融资过程中收费权质押的理论与实务问题。

关键词：收费权公路收费权权利质押法规现状在市场经济体制下，企业的发展史几乎就是企业的融资史。

随着资金供给渠道的逐渐多元，融资风险则成为资金供给者必须考虑的问题。

要保证债权人的权利，按期收回资金、获取收益，确保资金安全，就有赖于完善的担保物权制度。

有关收费权质押的立法收费权的质押在现实经济生活中已为发放贷款的金融机构广泛接受，但收费权是否应该作为权利质押的一项独立财产权以法条的形式予以确认，一直是理论界和实务界争论的焦点。

1995年施行的《担保法》以列举的方式确定了权利质押的范围，并以“依法可以质押的其他权利”作为兜底条款，为权利质押的标的留下了发展扩大的空间。

随着经济的发展，大量无形财产产生，财产权利的种类明显增多，许多新型的权利担保没有明确的法律规定，如水费收费权、电费收费权、电讯经营收费权、学校收费权、医院收费权、学生公寓收费权等。

在2000年前后，国务院以批复的形式对经济活动中已出现的以公路收费权、电费收益权等进行质押担保的情况予以确定，并规定了该等收费权的质押方式和登记部门等；《担保法》司法解释也确定了“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理。

”随后，有关部门对以学校公寓收费权、出口退税专用账户等质押的法律文件也相继出台。

上述规定均认为收费权是一项独立的财产权利，从而可以成为权利质押的标的，但鉴于有关部门的批复等文件法律位阶较低，权利担保方面的立法依旧处于滞后的状态，在一定程度上限制了金融业的发展。

从1993年开始起草，到2007年10月正式施行，中国的《物权法》经历了10多个年头终于“千呼万唤始出来”。

然而，这个里程碑式的立法并没有将现实中已广泛采用并得到相关法律文件认可的收费权质押纳入到法条中。

《物权法》第二百二十三条以列举的方式规定了权利质押的标的范围，在与《物权法》同一天施行的《应收账款质押登记办法》中，中国人民银行对应收账款做了概括性的描述，并同时以列举的方式阐明了应收账款的内涵，“公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权”被纳入了应收账款的范畴。

但《物权法》将权利质押的标的限定在法律、行政法规允许的范围内，作为部门规章的《应收账款质押登记办法》将收费权列入应收账款范畴，从法理上使得收费权质押的合法性受到质疑。

《物权法》中的收费权质押在《物权法》的起草过程中，理论界与实务界曾对是否增加“收费权”和“应收账款”为权利质押标的持有相左的意见。

实务部门和一部分专家认为应当将“收费权”和“应收账款”纳入物权法权利质押范围。

首先，随着我国市场经济环境的不断完善和经济活动的活跃发展，需要更多的担保财产以加速资金的流通；其次，允许债权处置有利于中小企业的融资，据测算，允许一般债权抵押，将盘活5万亿元的资产；此外，国外立法多承认一般债权质押。

广大金融机构都希望允许一般债权质押。

对于债权出质可能产生的交易风险，可以通过公证、交付交易凭证、通知第三人或者质权登记等方法解决。

[【2】全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室：《物权法立法背景与观点全集》，法律出版社，2007年，第181页]【2】而以梁慧星为代表的理论界专家学者则认为允许以“收费权”和“应收账款”设立权利质权“在理论上是错误的，在实务中是有害的”。

如果某项权利，既没有“权利凭证”也没有“登记制定”，或者质权人不能通过占有“权利凭证”或者办理“出质登记”达到控制该项权利的目的，则该项权利不能用于设立“权利质权”。

[【3】梁慧星：《是“债权转让”，还是“权利质押”》，人民法院报，2006年11月8日，第005版]【3】在《物权法》草稿第三次审议时，人大法工委经研究并商最高人民法院、中国人民银行等部门的同意，对可质押的权利增加了“公路、电网等收费权”，并一直保留，直至最终送审第七稿时，以“公路、桥梁等收费权可以纳入应收账款，且目前收费情况比较混乱，哪些收费可以质押，那些收费不能质押，还需要进一步清理”为由，删除了收费权的相关条款，相应增加应收账款条款。

收费权质押的实务需求在实践中，出现很多以收费权质押的情形，例如以公路、桥梁、隧道、渡口、电网、排污处理、学校、医院、公园等收费权质押。

据交通主管部门介绍，公路建设所需资金量相当大，高速公路每公里平均需要资金3000万元左右，有的高达近亿元，国家财政投资有限，70%至80%需融资解决。

因此，公路建设的项目法人均向银行贷款满足资金需求，由于没有可供担保的其他财产，只有以公路收费权进行质押。

公路收费权的收益比较稳定，以其进行质押的风险不大，银行愿意接受。

另据电力主管部门介绍，电费分为两类，一类是电网企业向发电企业交的买电费用；另一类是用户向电网企业交的卖点费用。

实践中这两类电费收益权都存在质押的情况。

[【4】同注释一，第626-627页]【4】收费权质押的实务操作从上述实务中的需求可以看出，在实践中以收费权质押的情况，多涉及贷款金额较大的项目，那么在相关法律规定不明确、不详实，甚至有冲突的情况下，以收费权质押时需要注意哪些问题呢？本文从公路收费权的实务中总结如下内容：（一）质押担保的主体对权利质押来讲，权利的归属和行使是至关重要的。

在审核公路收费权质押问题时，对于出质主体方面需要注意两个问题：一是，出质人是否拥有公路的收费权，即公路收费权人与质权人是否具有同一性。

在实践中，贷款人可能是公路的投资人，但公路实际经营人是项目公司或其他第三人，所以在权利出质时要对出质人主体的适格性进行审查。

二是，出质人的质押行为是否经过了其内部决策流程，其决策是否符合内部议事规则。

对于公司来讲，对外融资属于重大经营计划，根据《公司法》的规定应当按照公司章程所规定职权和流程经过内部决策方为有效。

所以，对公司内部决策的审核也至关重要。

（二）质押担保的客体收费权是针对政府还贷和经营性公路而言的一项特殊权利，要获得公路收费权必须经过两次省级人民政府的批准：一是经省级人民政府批准建设收费公路；二是建成后再经省级人民政府批准确定收费标准开始收费。

在公路收费权质押时，需要收费权主体向省交通主管部门或省级人民政府提出公路收费权质押申请。

那么用来质押的收费公路是否经过了相应审批，是否具有完备手续，在签订质押合同时要严格审查，如关于出质人经营质押公路的批文、关于质押公路收费站数量、地点和收费标准的批文、关于批准出质人用公路收费权作质押担保的批文。

（三）质押担保的期限根据《收费公路管理条例》的规定，对于政府还贷公路的最长收费期限不得超过20年；对于经营性公路的最长收费期限不得超过30年。

所以在签订质押合同时，应注意贷款期限、担保期限与剩余收费期限的协调：质权人应注意审查出质公路的收费期限及剩余收费期限，并应尽量使贷款期限等于或短于剩余收费期限。

否则，应督促债务人、出质人向审批机关申报延长收费权期限或提供其它附加担保，必要时要求其提前还款。

（四）质权登记1999年国务院发布了《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》（国务院函[1999]28号），其中规定“地市级以上交通主管部门作为公路收费权质押的登记部门”，在实践中，公路收费权也大多都在交通主管部门进行质押登记。

2007年《物权法》出台，明确了应收账款的登记问题：“质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。

”同时，中国人民银行根据物权法的规定《应收账款质押登记办法》中，明确了信贷征信机构即“中国人民银行征信中心”，为应收账款的质押登记机构。

很明显，上述两个登记机构是相冲突的，并且，在物权法实施后并未有相应解释对此作出进一步的规定。

在实践中，自从《物权法》出台后，涉及到公路收费权质押时质权人通常都会要求出质人同时在交通主管部门和中国人民银行的征信中心同时进行质押登记。

在法院的判决中，对于在《物权法》施行之前已在交通主管部门进行了登记，而在《物权法》施行之后尚未在征信中心进行质押登记的情况，予以了肯定。

但因《物权法》位阶较高，质权在信贷征信机构登记是必不可少的。

（五）质权的实现对于拟用尚未建成的公路进行收费权质押的，通常收费权尚未批准，并不能达到担保的效果。

在这之前，融资主体之间可以订立分阶段的担保合同，在收费权获取之前由第三方提供担保或由贷款人提供其他担保，该担保合同附加的条件是，仅限于在收费权批准之前发生提前终止贷款并且偿还不能的事项，才能实现担保。

当收费权取得后，即以收费权进行质押，以此替换之前提供的其他担保。

同时，在质押合同签署后，出质人转让质押权利的，应当经过质权人同意。

通常权利质押的变现方式有三种：（1）折价方式；（2）变价方式；（3）拍卖方式。

这三种方式同样适用于公路收费权质押，但针对公路收费权的特点，也可以通过直接从公路收费权的监管账户内扣划资金，或者要求将此后的公路收费收入用于清偿主债务的方式实现质权。

收费权质押的制度完备收费权质押在我国虽有多年的实践历史，但由于理论界与实务界对收费权质押的性质存在很大分歧，且难以达成共识，导致现将收费权纳入应收账款进行管理。

然而，收费权作为一种重要的新型财产权利，其能够独立成为质押标的，而且不能为其他的各种可质押的权利所涵盖。

应在物权法中明确收费权质押根据物权法定原则的要求，应在物权法中规定收费权质押。

我国《物权法》采取较为严格的物权法定原则,而根据物权法定的原则,各种权利质押都必须由物权法作出规定。

收费权质押是一种新类型的物权,按照物权法定原则,其是否可以作为一种物权类型,必须要由法律作出明确规定。

有人认为，根据目前的立法情况，应收账款包括了收费权，收费权的质押应适用《物权法》有关应收账款的相关规定。

然而这一观点经不起实践的推敲。

应收账款指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利，不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权。

收费权指权利人对将来可能产生的收益所享有的请求权，实质上是一种可期待的债权。

收费权与应收账款的最大区别是，应收账款中的权益是已经发生的、确定的，而收费权中的权益是尚未发生的、不确定的，而且像公路收费权这样的特殊权利，其具有即时性，收费权人与缴费人之间是一种“交钱即放行”的关系，不存在“应收而未收”的情形。