重点领域改革推进关键梗阻问题分析与建议

重点领域改革推进关键梗阻问题分析与建议

编者按：当前，我国进入全面深化改革的攻坚期。改革推进过程中的梗阻问题开始暴露出来。从“最先一公里”到“最后一公里”，改革推进过程中的梗阻问题出现在不同的环节、表现出不同的形式。本文选取财税体制改革、行政审批制度改革、户籍制度改革、医药卫生体制改革四个重点领域的改革进行分析，找出其梗阻问题存在的关键环节，并提出破除关键梗阻问题、深化改革的政策建议。

党的十八届三中全会以来，我国进入新的全面深化改革周期，各项改革取得明显进展。但伴随着改革的不断深化，一些深层次的体制机制弊端暴露出来，由于机制缺陷、利益固化等原因在改革推进的各个环节形成了各种各样的梗阻

问题，严重阻碍了改革的落地。深化改革就必须抓住关键梗阻问题，“打蛇打七寸”，对症下药。

一、财税体制改革

财税体制改革是多项改革的基础性改革。2014年6月，《深化财税体制改革总体方案》明确提出财税体制改革的核心是预算管理改革、税制改革、理顺中央地方事权与财权划分关系三大任务，要求重点工作和任务在2016年基本完成，到2020年各项改革基本到位。目前来看，除预算管理制度

改革、营改增有明显进展外，税制改革的其他税种、央地间事权与财权的合理划分进展缓慢。

（一）关键梗阻问题

利益格局错综复杂。财税体现了央地之间、政府和社会之间、各地政府之间的利益分配关系，财税体制改革预示着各方利益格局的再调整，难度很大。例如建立综合与分类相结合的个人所得税制度提出已久，可以追溯至上世纪90年

代中期，时至今日技术条件也已基本成熟，但仍然雷声大雨点小，难以落实，这与改革触动了一大批资产拥有者的利益有直接关系。2015年，清理规范各地税收优惠政策以国家文件的方式出台，这对于规范税制、建立统一的市场体系都有非常重要的意义，但文件一出台便“夭折”，这里面体现的

便是各地政府的利益考量。

央地事权与财权的合理划分缺少可操作的改革方案。对于地方政府来说，财权与事权不匹配的矛盾日益突出。从“营改增”试点情况看，试点企业整体税负下降，“营改增”不

利于地方税收增长；而按照财税体制改革总体方案所设计的消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税等地方税种迟迟没有完善起来，地方税税基有限。与有限的财税收入形成鲜明对比的是，地方政府建设成本不断攀高、城镇化要求地方政府支付的人口转移成本也在明显增加，而随着土地使用的正规化，基层政府赖以生存的土地财政也将收紧。

可以说科学划分中央和地方的事权和财权已经迫在眉睫，但目前仅有方向性的提议。《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的发布是推进相关改革的巨大一步，但对于义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、就业等确定为中央与地方共同财政事权的领域具体如何划分，仍未有可操作的方案，这些恰恰正是社会各界普遍关注的改革难点。

法治性不足。我国财税制度多以政策而不是法的形式存在，这就增加了其随意性，为执行中的任性预留了空间。例如，我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多，几乎囊括了全国所有省（区、市）。还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”，通过税收返还等方式变相减免税收，侵蚀税基、转移利润，制造税收“洼地”。

（二）破除关键梗阻的建议

综合考量平衡各方利益。财税制度改革涉及到利益关系的重大调整，必须考虑相关各方的承受力。社会资源总量是既定的，政府、企业与个人都是利益相关者，打破旧有分配格局建立新的分配格局，必须建立科学的分配原则，综合考虑各方利益。在政府?c企业之间，改革应侧重于效率，减轻企业税费负担，增强其经营活力，促进创新发展；在政府与个人之间，改革应侧重于公平，加大收入分配的调节力度；在央地之间，要合理划分中央与地方事权和支出责任。

改革方案设计具体化。根据2020年现代财政制度基本

建立的时间表，整个“十三五”时期，是新一轮财税体制改革的关键时期，时间紧、任务重。必须加快设计具有明确指向的可操作的方案，尽可能快地推动央地事权和财权的合理划分。既“理顺”收入分成，也改革“事权”划分，充分调动各方的积极性。中央层面一方面上收部分事权，特别是跨地区的公共事务支出，例如人口转移的公共服务；另一方面，中央应适度下放部分财权，以稳定地方财源。应加快构建地方税体系，赋予地方一定自主税收管理权限。

坚持法治原则。财税体制改革要落实法治原则，法治的权威性和严肃性很容易得到社会各界的认同，形成改革共识。无论是预算改革、税制改革，还是央地政府间财政关系重构，都应不失时机地践行法治原则，积极创造条件，通过推动立法进程来促进改革。

二、行政审批制度改革

行政审批制度改革是本届政府处理好政府与市场关系，切实转变政府职能，发挥市场在资源配置中决定性作用的抓手和突破口。国务院相继取消和下放了大量行政审批事项，全部取消非行政许可审批，国务院部门行政审批中介服务大幅精简70%，工商登记前置审批事项大幅精简85%。同时，国务院明确要求，取消下放审批事项时，必须同步研究提出事中事后监管的措施和办法。对于改革的效果，进行了专项

督查。行政审批制度改革推进到今天，可以说好改的都改了，剩下的都是硬骨头。

（一）关键梗阻问题

决策设计过程相关利益方参与度不足。本轮行政审批制度改革自上而下的推动力量强，改革推进到今天多局限在政府内部，改哪些、怎么改多由政府直接决定，社会介入程度很低。很多行政审批项目与企业、个人、社会团体的直接利益息息相关，但利益相关方却很少有机会进入决策设计过程，这就使得一些改革的设计不切实际、没有针对性，没有真正处理好政府和市场、社会的关系，降低了改革的含金量。

中央政策的效应逐级衰减。一是政令不畅的“堰塞湖”依然存在，改革被人为“截留”，“上有政策，下有对策”的现象大量存在：一些项目名亡实存。例如，部分名义上取消的行政许可，仅仅是在统计上减少了数目而已，在实际工作中仍然保留；或是将项目进行合并，玩数字游戏，结果仅仅是看上去减少了行政许可。二是变相审批。将原有行政审批项目改称为“服务”项目、“委托”项目、“交办”项目等，或是将行政机关的行政许可转移给非行政机关的组织，如行业协会，技术检测机构等。与改革相匹配的新机制

滞后。从前置审批向事中事后监管这一重要的转变还没做到位、做踏实，对市场的正常有序运行形成巨大挑战。以工商注册制度改革来说，注册企业的条件大大降低，但与之相匹