“社区”危机：合法组织身份的缺失

“社区”危机：合法组织身份的缺失王颖摘要随着物业小区在城市近郊形成规模化聚集区，城市核心区居民人口构成发生重大变化，以“居委会辖区”为基础、脱离业主/居民最大房产利益，将物业小区排斥在外的街居制基层社会组织，事实上已经失去了基层政权组织的性质。

社区建设最大的困境在于，数量上占绝对优势的物业小区没有被纳入基层社会组织体系，处于一种事实上被“弃管”的状态，导致业主维权和社会冲突不断。

面对社区类型、地理分布和人口构成的巨大变迁，基层社会组织应做出相应的变革。

应该重新界定社区概念和社区的组织定位，承认居民的私人房产利益，推动以居民诉求为核心的新社区建设运动，重新建构以“居住小区”为基础的基层社会组织体系。

关键词居委会辖区；物业小区；弃管社区；基层社会组织体系重构中图分类号C912．81文献标识码A文章编号1001－8263（2012）10－0058－08作者简介王颖，中国社会科学院社会学所研究员，组织与社区研究室主任北京100732当“网格化”社会管理创新广受关注之时，一个隐含的危机却浮现出来。

伴随住房私有化而来的庞大业主群体和物业小区迅速成长，已经占据城市人口和小区总量的绝大多数，成为城市中最有竞争力的人口和最有活力的区域。

但他们却被排斥在城市基层社会组织体系之外，成为工作单位管不着，街居组织进不去、政府关注不到、直接放给物业企业管理的“居住小区”，不得不靠业主/居民自组织起来维护权益、据理力争。

大量伴随城市化而迅速崛起的新型物业小区，就这样被排斥在了基层社会组织体系之外。

当巨大的社区变迁发生时，我们以垂直隶属关系为特征的社会组织体系却迟迟没有做出反应。

很多城市仍然把社区建设的重心放在政府驻地或商业中心等核心区域的老旧社区里，致使内城高档社区和城郊大规模社区成为被基层政权“弃管”的“邻里社区”。

大量失去合法组织身份的居住小区，本应有组织地培养成为邻里社区，却因为被“弃管”，而成为引发物业纠纷、邻里冲突和大规模维权活动的发源地。

当前，社区建设面对的真正危机，恰恰来自于“社区”自身。

我们的研究显示：社区已不再是“居委会辖区”，凡是有人群聚集居住的小区，都应该纳入社区建设的范畴。

我们应该重新界定社区概念和社区的组织定位，承认居民的私人房产利益，推动以居民诉求为核心的新社区建设运动，重新建构以“居住小区”为基础的基层社会组织体系。

一、“物业小区”迅速崛起，形成规模化聚集区许多高档住宅小区在大城市地价最高的核心地带拔地而起，大规模经济适用房、两限房和相当数量的商品房小区在城市边缘、城乡接合部地带大面积铺开，以物业小区为形式的新型邻里社区已经成为主导型社区。

我们一直定义为“居委会辖区”的“社区”，已经在地理分布上成为少数。

而没有被纳入“强有力”的街居管理体制下的新型物业小区，已经变成房地产公司和下属物业公司联合构成的物业辖区，受住建部管理。

而作为业主或租户的社区居民，则成为“有钱、有权、有文化、有能力、有上升空间”却没有利益代表、没有话语空间的新社区“弱势群体”。

自西周时期就已经作为基层社会管理组织而存在的“社区”，已经发生了根本性的变化。

我们可以从北京市社区地理分布变迁情况看，有两点是非常醒目的。

其一是新型“物业小区”遍地开花，尤以四环外成环型分布的物业小区聚集地带最为突出。

其二是北京城四环内东北部地区密集分布的高档公寓小区，也显得十分突出。

新型物业小区在城市区位上的聚集性分布并非个案，它具有相当的普遍性。

我们在考察抚顺市社区变迁时，发现新型物业小区在地理分布上更突出，只不过与北京市在分布形态上有所不同。

抚顺市新型物业小区主要聚集区是以浑河为界，体现为新区和老城的巨大反差。

老城破旧不堪，新区则高楼林立，物业小区成片。

新型物业小区在城市区位上的聚集性分布，与房地产商以小区为形式的大规模地产开发有关。

但我们这里要说的是，这些聚集成片的物业小区以及居住在其中的居民，并没有被很好地纳入城市基层社会组织体系。

而是把社区管理的职责基本上全部放给了小区物业，即使成立了居委会的小区，也基本上处于边缘化的位置，并没有被赋予真正的权力和能力去调节物业纠纷，代表居民整体利益，协调各方关系。

新型物业小区的崛起，已经使原有的城市社区结构发生了的巨大变化，但城市基层社会组织体系不论在行政区划上还是在组织职能上的变革都严重滞后，致使作为基层政权组织的街居组织体系，严重脱离社区，脱离社区居民。

换句话说，新型物业小区基本上被排斥在城市基层社会组织体系之外，成为矛盾冲突不断、群体性事件频发的源头，“社区”正在失去基层政权组织的性质。

二、社区居民的巨大变化，使“居委会社区”空洞化与西方国家不同，地域性实体社区一直是中国城市基层政权所倚重的基础组织。

在改革开放以前，城市社区的边界基本上与社区居委会（或家委会）辖区相吻合。

也就是说，中国城市基层政权组织与城市居民的人口分布状况是相一致的，很少有在基层社会组织管理之外的大量的城市人口聚集区域。

伴随住房私有化的进程，居住在物业小区或拥有自己住房的人口已占绝大多数。

2012年西面财经大学中国家庭金融调查的数据显示，全国“城市家庭自有住房拥有率为85．39%①。

”2009年北京市物业管理房屋已“占城镇房屋总量的近80%。

”②沈阳市铁西区的调研数据显示，即使在沈阳那些“被弃管”的老旧小区里，绝大多数居民早已经是房屋的产权拥有者了。

社区人口的非单位成员化，社区成员的业主化，社区房屋的私有化，带来一个最直接的结果，就是社区人口的高度流动性。

首先，居委会辖区已不能涵盖所有的居民区。

随着近郊连片住宅区的拔地而起，原城市核心区人口一波一波地向外迁移，以居住小区为形式的邻里社区和居民在地理分布上已大大超出原有街居制的管辖范围。

据2010年第六次全国人口普查资料显示，北京城市功能拓展区和城市发展新区，已经集中了全市人口79．5%的常住人口③。

这些地区不仅人口众多，居住条件比较好，而且人口的文化素质也很高。

2010年第六次人口普查数据显示北京市人口文化素质比较高的几个区，主要分布在少数核心城区和几个重要的功能拓展区。

见下表④区名称原因大专以上人口比例研究生学历人数海淀区高科技园区、大学校园49%30．2万朝阳区CBD商务区13．7万西城区金融产业41%6．3万昌平区大学城36%5．4万“社区”危机：合法组织身份的缺失改革开放以来，居民小区向外的迅速扩张，使居委会辖区在居民小区中已经成为少数。

失去了覆盖所有居民的基层社会组织的性质。

第二，居委会不断行政化，脱离社区居民的实际需要，致使街居制不断虚化。

单位制解体，原意是“把社会的职责归还给社会承担”，上海也最先提出了属地化管理或曰社区化管理。

但是1995年期间社会学界的学者提出的“社区边界可定义为扩大了的居委会辖区”的建议，不过是想以居委会牵头进行社区重建的意思。

但是政府迅速接受的理念却是：社区就是居委会辖区，抓社区就是抓居委会。

因此，居委会就成为社区的代名词，就成为承接政府“千条线”的那一根“针”。

不仅政府这样认识，就连小区居民也这样认为，他们在社区论坛上发帖：“反对社区进驻小区”。

这种脱离居民把社区当作居委会组织的做法相当普遍。

然而，人们忽略了一个最重要的事实，即单位制解体，单位大院的管理权并没有下放给社区居委会，居委会仍然扮演着以往民政系统扶贫济困的角色，还增加了政府代办机构的角色。

致使居委会的行政色彩越来越浓。

建国初期居民自发组织起来、具有居民自治性质的居委会形象，随着居委会成员的年轻化、专业化、职业化再也不见了。

社区居委会的职能越来越像“第二政府”，社区居委会越来越脱离居民的实际需要。

第三，社区因企业改制、转制、合并、破产，许多单位已不再对原有的大院社区进行实质性的管理。

很多原来规划良好的单位大院逐渐演变成见缝插针、私搭乱建的社会大杂院。

而由家委会转变而来的居委会，因失去原单位的庇佑，很难对个别居民的恶劣行为施加影响。

社区居民的非单位成员化，甚至派出所也对一些多次转包房屋中所发生的不法行为，无能为力。

城市核心区新建的居民小区和高档物业小区，由于实施了物业管理制度，已成为居委会难以进入的地方。

小区居民私人空间意识不断加强，致使小区居委会传统“登百家门”的工作方法失效，经常被居民拒之门外。

当居委会长期行政化、服务人群边缘化，小区主流人群的迫切需求得不到满足，致使居民将小区看作是物业管理的范围，而将社区看作是基层行政管理的组织。

设在新建小区内的居委会，也陷入被误解的困境。

居委会在政府一次次拔高行政身份的过程中，逐渐失去了自己生存的根基和合法性。

脱离居民的居委会已经在新型小区的扩张中被不断地边缘化和空洞化。

虽然我们不排除有些小区居委会在逆境中成长起来，有着种种创新性的发展。

但就大多数情况来说，新中国成立之初，在居民自治组织基础上发展而来的，配合单位制而发挥作用的街居制，确实已经严重脱离了因房产利益聚集而居的小区居民的实际需要。

居委会社区仅仅停留在政府行政管辖权范围内，看起来是完整的，但却是严重脱离社区居民的。

社区居民大批地搬进了物业小区，那些内城的老旧小区在产权单位撤离后，逐渐衰败为“弃管小区”，成为各城市政府花大力气改造的“对象”。

当前，离开房屋产权来谈社区已经变得毫无意义。

所以，与房屋产权不沾边的街居制，可以说已经失去了基层政权组织的性质。

而以小区为形式的“社区”，却由于政府固守已有的“居委会辖区”，而被排斥在基层社会组织体系之外，成为城市社会组织管理上的“飞地”。

伴随新中国成立，工业化、城市化迅速发展、大批单位型社区在城市边缘崛起，中国摸索出的、曾经非常有效的基层社会组织体系———街居制，已经在新一轮的大规模人口流动、快速城市化过程中，失去了作用。

三、从“社区”被“弃管”看城市基层社会组织体系断裂的基本事实2012年4月我们对沈阳市“弃管小区”改造情况进行了调研。

我们将第一手调研资料与当地报刊、网络文献资料相结合，与我们对北京内城老旧小区———汽南社区、深圳万科四季花城、万科城、上海万科花城和花城新区等物业小区的深度调研相结合，透过深入的分析发现，所谓“弃管小区”只是表面现象，真正的危机在于多种原因造南京社会科学2012年第10期成的“整体社区”的被弃管，致使城市基层社会组织体系处于一种断裂的状态。

1．因房屋产权单位改制、破产等原因造成原单位型小区被弃管。

沈阳市房产局小区办的同志这样介绍，截至2009年底，全市2000年6月底以前建成的非物业管理旧住宅区有2696个，其中1502个住宅区由于多数房屋无法落实产权单位或产权单位无法履行房屋维修责任而成为弃管住宅区，建筑面积近4000万平方米，居民约160万人⑤。

沈阳市政府筹资15亿，从2010年开始用时三年对1502个“弃管小区”进行改造，“弃管小区”占城区3385个住宅区的44%⑥。