“三公”经费管理中存在的问题及治理对策

“三公”经费管理中存在的问题及治理对策作者：张志红来源：《审计与理财》2011年第10期“三公”经费，是指政府部门公务车辆购置及运行、公务接待和因公出国（境）三项经费。

近年来，“三公消费”中存在的公车私用、公款吃喝、公费出国旅游等问题，引起了纳税人的强烈质疑，受到了社会广泛批评。

虽然各级党委、政府在控制“三公经费”方面采取了一系列的措施,然而，“三公经费”尤如一匹脱缰的野马，无法控制。

一、当前“三公经费”管理中存在的问题一是公车配备、使用失控。

我国现行公务用车管理制度，一直沿用计划经济时代的编制管理、标准控制、按需配给、单位所有的模式。

随着时间的推移，这种公务用车管理制度的缺陷越来越明显：（1）超编超标配车现象严重。

虽然有关部门制订了党政机关小汽车数量配置及编制管理规定，但公车配置政策门坎太低、基本是按领导人头数配备，导致车辆编制核定控制不严，实际配置或使用的车辆大于编制数。

据国家财政部统计，全国超编配车率达50%以上。

对未批准购置车辆单位，有的借下属或管辖到的企业之名买车，或长期固定“租车”、租“高档车”。

而且购车标准基本上都从“上限”，导致公务用车购置成本剧增，公车已经俨然成为领导干部地位和身份的象征。

（2）公车使用成本太高。

据调查，一些单位一辆公车一年仅维修费用就高达10万元以上，制度规定的不严格，有效监管的缺位和庞大的司机队伍，致使公车在采购、维护和运行等各方面都存在着比社会车辆高4～5倍的成本。

更有少数领导，还把“莫须有”的经费塞进修理费报销，隐性浪费极为严重。

（3）公车私用极为严重。

据国家发改委调研报告显示，公车使用有三个“三分之一”，即车辆公用三分之一，领导及家属私用三分之一，司机使用三分之一。

中央乃至地方新闻媒体曾多次曝光公车接送孩子上学，造成学校门口大塞车，以及婚丧嫁娶公车成龙的现象。

二是公务接待虚实不分。

近年来，公务接待费的迅猛增长，虽有物价上涨的客观原因，但更主要的还是接待规格提高、借招商引资之名大吃大喝大旅游、不该请的乱请、将送礼费用往里塞等人为原因，具体表现在：（1）公款吃喝费用多。

“接待就是生产力”已成为一些地方的座右铭，接待规格一年高于一年，“一包烟一月粮，一瓶酒一头猪，一顿饭一头牛”已是普遍现象，一餐饭千儿八百还算是节俭的。

（2）公款吃喝名目多。

“革命就是请客吃饭”，也成了一些人民“公仆”的口头禅。

上级来人检查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向领导请示汇报工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上级争取项目资金，要吃吃喝喝搞好协调；兄弟单位前来“学习取经”，要吃吃喝喝尽地主之谊；出门在外招商引资，要吃吃喝喝表现诚意。

此外，接风宴、送别席、庆典酒、会议餐、工作餐更是“家常便饭”，“应”吃尽吃。

（3）公款吃喝猫腻多。

“公款吃喝是个筐，什么都往里面装。

”更有甚者把诸如送礼、协调、高消费娱乐活动等见不得阳光的费用都以餐费名义报销，借公务接待之名，行以权谋私之实，垒高了公务接待费用数字。

三是公费旅游屡禁不止。

近年来，随着出国审批制度的不断完善，明目张胆的利用公费出国（境）旅游已不多见，但是，假借学习、培训、会议、考察等名义，而无实际内容、无明确任务的出国（境）考察则是举不胜举。

主要有以下几种形式：（1）伪造邀请函、会议通知等进行出国（境）旅游。

业内甚至发明了专门的术语，把真的邀请函叫做签证函，假的邀请函叫做报批函，专为应付国内因公出国（境）考察管理规定而生。

（2）挂羊头卖狗肉，打着学习考察的名义或跨越行程路线进行旅游观光。

为了报账方便，授意旅行社做两份行程单，一份按照“考察”的行程设计，另一份按实际“旅游”线路安排，内容自然是游山玩水，欣赏异国风光。

（3）变相公费出国旅游还给一些官员创造了转移财产，甚至潜逃国外的机会。

从出国（境）经费支出看，中央机关的多、省级次之、市县较少，呈倒金字塔之状。

二、“三公”经费居高不下的成因分析“三公经费”的失控，既有主观因素，也有客观因素，从我市各地调查情况来看，主要原因有：1.思想认识不足，特权意识根深蒂固。

相当一部分领导法制观念淡薄、官本位思想严重，对公车私用、公款吃喝、公费旅游等问题重视不够，存在“不贪不占，吃喝无罪”的错误观念，认为公家的钱只要没落入自己腰包，吃了喝了用了无关紧要，这是“三公”消费过高的基础性顽症。

2.行政体制改革失效，支出基数水涨船高。

30多年来，我国也进行了一次次机构精简，但每次均陷入“精简—臃肿—再精简—再臃肿”的怪圈，各单位都在健全体制的幌子下，争机构、争编制、争人员。

结果是，机构不是少了，而是多了，人员不是减了，而是增了，“庙多、僧多、粥自然得多煮点”，膨大的支出基数，造成行政成本居高。

由此，压缩“三公”经费实属“巧妇难为”，这是“三公”经费治理的体制性障碍。

3.高层决心不大，治理措施蜻蜓点水。

“三公”消费的受益者往往又是“三公”消费的管理者、政策的制订者，改革公务消费就等于革他们自己的命。

因此，制订出的政策不关痛痒，有的过于笼统，没有操作性，有的漏洞较多，不具科学性，很少触动其根本利益。

如：我国的公车改革始于1993年，公车治理近18年，却日益艰难，部分地区存在越治越多、越治越超标的趋势，有的甚至演变为变相提高地方领导收入的手段。

2009年，媒体曝光的“辽阳市弓长岭区书记、区长一年享受8万元车补待遇”等之类的怪状便是明证，这是三公消费治理难有实质性突破的根本原因。

4.预算约束不强，财务控制有形无实。

“三公”消费存在的诸多问题，透视出财务管理中的缺陷：一是“三公”消费的资金来源渠道多，既有预算内资金、又有非税收入以及专项资金等，很难掌握具体数目，使得超支有机可乘，难以控制；二是现行的财政体制，在公车使用、招待费用、出国考察等方面，都缺乏统一的标准和规则，没有明确的预算约束机制，没有“数据高压线”，“三公”消费一路“绿灯”；三是财政支出缺乏足够的公开性和透明性，导致公务消费多半不明不白，如同一笔糊涂账；四是现行的财务报销制度和审计制度不够完善，财务报销时发现问题，一般只作退回处理，而财务审计发现问题，往往也只处罚单位，很少涉及个人，缺乏强有力的震慑力；五是政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，人大难以发挥实质性的监督作用。

5.监督执行不力，消费歪风有恃无恐。

目前，一级政府一级监督，一切工作在党委的领导下开展，“三公”消费陷入“上级监督太远，同级监督太虚，内部监督太弱，社会监督无从入手”的尴尬局面。

“三公”消费权多数集中在领导干部手中，同级不便查、同事不好查，造成行政监察也好、财政监督、审计检查也罢，“三公”经费支出只要没流入私人腰包，谁都不会管，因为缺乏统一标准，也不好管，致使监督停留在表面。

同时，执行不力，惩罚不痛不痒，即使以账查账，查出了一点问题，也大事化小，小事化了，很少触动领导个人利益，从没有因“三公”消费进行行政问责之例，导致有一些领导有恃无恐，这也是导致“三公”经费有增无减的重要原因。

三、有效遏制“三公”支出的对策“三公”消费领域存在的问题，与十七大所提出的“倡导勤俭节约、勤俭办一切事业，反对奢侈浪费”的战略方针不协调，与党中央提出的“牢固树立过紧日子的思想、自觉与广大人民群众同甘共苦”的精神不适应，与打造服务性政府的理念背道而驰，因此，各级党委、政府要有革自己命的勇气，以断臂割腕的决心，以治理“酒驾”的力度，多管齐下，多措并举，切实治理“三公”消费问题。

1.加强思想教育、整顿领导作风。

“三公”消费主体在高层，真正的问题也在高层。

因此，治理“三公”消费问题，必须以各级领导干部为重点对象，不得避重就轻、主次不分。

一方面，各级党委、政府要深入开展法制教育和廉政教育，帮助各级领导干部增强公仆意识，转变为官理念，牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风，恪尽职守，严以律己，以身作则，从理念上认识到公为私用的错误性、严重性。

另一方面，对比奢侈、比追捧、比排场的“享乐主义”思想和挥霍浪费行为进行作风整顿，促使各级干部自觉抵制各种诱惑，维护公务消费纪律，做洁身自好、廉洁自律的表率。

2.精简机构数量、控制在编人数。

“牵牛要牵牛鼻子”。

针对当前政府存在机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、效率低下的弊端，按照“整合职能、整合权责、整合机构、整合机制”原则，大刀阔斧“拆庙”，定机构、定编制，清理超编人员，在群众监督之下，将其纳入法制化管理轨道。

只有釜底抽薪，才能有效地为财政支出缩水，减少行政成本，使压缩“三公”经费成为可能，这是治本之策。

3.完善管理制度、健全约束机制。

没有规矩不成方圆。

加强“三公”经费管理，制度建设是关键。

第一，在公车购置及运行方面。

由于我国东西南北经济基础不同，人员的消费理念也不同，建议用合理的货币杠杆进行管理，减少不必要的公费内耗。

采取分两步走形式：①对经济条件较好地区，实行公车消费补贴货币化。

即：除公检法等涉及国家安全部门外，其他部门一律取消公务车。

根据各单位工作性质和工作量分一、二、三档，部门预算中安排“交通补贴”。

确需保留的少数公车，由政府统一核定费用，超支自付。

没有公务车的单位和部门，财务上不得出现交通有关的任何费用。

②对经济欠发达地区，实行车辆统一编制、统一标志、统一费用三项管理。

一是人大牵头、纪检参与，对所有公务车进行清理，核定用车编制；二是统一公车标志或牌照，严禁公车私用。

同时，实施投诉举报机制，方便社会监督；三是科学核定每类别车辆运行成本，实行“红线”管理。

第二，在公务接待方面。

政府应当根据各区域经济状况、消费水平、工作特点、工作量进行通盘概算，对“无底洞”进行测量，制订科学可行的部门预算标准。

年初，由部门提出计划，政府组织机关事务、财政、监察等部门共同审核，再提交人大通过。

公务接待实行“红线”管理，不得突破。

对接待费报销，要求实行公务卡支付。

第三，在公费出国（境）方面。

在加强国际事务行政沟通、商贸合作、提高生产力发展科技水平等方面，走出国门确有必要，保障这项财政经费也实属应该。

但应在年初统筹兼顾，定区域、定人数、定时间、定经费，纳入部门预算，考虑国际环境的特殊性，允许年初预算资金节约留用，超支差额补贴。

组织和外事管理部门，必须严格“准入”制度，确保公费出国（境）有序进行。

4.加强财政管理、推行预算公开。

一是从根本上肯定人大的财政预算权，建立预算硬约束的制度框架，让人大可以通过预算制约、监督政府开支，而不是像现在一样，政府自己花钱、自己监督。

部门因特殊情况追加预算，必须在政府常务会通过后，报请人大常务会通过才能调整。

二是增强预算的约束作用。

要结合部门预算，将消费支出细化到具体的项目上，严格按照预算支出，不准超越，防止资金使用的随意性。

三是探索公务消费货币化改革。

按照政府的运作模式和市场经济规律，尽可能地将差旅费、公务用车、公务接待等费用以货币形式出现，并按照公务、职务需要，严格规定消费范围、消费限额。