土地利用总体规划与城市总体规划的矛盾分析

２ ｏ ｌ ５ （ ６ ） 总； 晤ｌ
Hale Waihona Puke （ 乏 薜技 术 协 作 信 息
经涛纵椭
土地利用总体规划与城市总体规划的矛盾分析
王继岩 ， 绥化市国土 资源勘测规划院 准 详细 和 完善 ， 很 多地 方模 棱两 可 ， 似是 而非 ， 而且 土地利 用分类 中居 民点 相关规 土地利 用总体规 划 以 “ 以供 定需 ” 为 土地 利用 总体规划 中的资料 来源主要 定不够 明确和 详细 ， 这样就 容易造 成认识 基 本指 导 思想 ， 采 用 自上 而下 、 层 层 控制 为土地利用变更调查 的更新成果 ，成果的 偏差 ， 各个 区域 、 地方都会有不 同的理解 。 指标 的方法 。因此 ， 总 体来说 土地利 用规 生成 主要基于遥感影像 ，可信度 相对 来说 （ 四） 指标预测 的差异 划 主要 对 土地 资源 数 量指 标 的进 行 严格 真实可靠 ， 相 比而言城市总体规 划的编制 城市 总体 规 划 中城 市建 设 用地 的确 控制， 以实现耕 地总量 动态 平衡 。城 市总 基于城 乡规划管理部 门提供 的资料 ，其资 定 方法 为通 过对 规 划期 限 内人 口增 长及 体 规划 中以 “ 以需定供 ” 为基本思 想 ， 通过 料主要来 源为 当地 的统计局 及相 关单位的 城 市化 水平 指标 的 预测并 结 合 人均 建设 人 口和 城 市化 水 平等 相 关指标 的预 测 来 数 据 ， 数据的误 差较大 ， 可信度 并不 高 ， 而 用地标 准最 终确定 。在 人 口预测 方面 ， 两 确定 城市建设用地需 求规模指标 。 且 基础资料 中的部 分数据 更新不及 时 ， 很 规 选用 的人 口基 数 、 数量、 人 口 自然增 长 因此 。 两者指导思想 不同 ， 从根本上造 可能与规划编制 区域实 际情况不符 。 率、 人 口机械 增长率 、 暂 住人 口 、 预测 方法 成 了两规 难以衔接及两个主管部 门工作 出 其次， 在 测 算用地 面积 时 ， 土 地管 理 有很多 的差异 。 现 不协调。国土资源局土管部 门以实现耕 部 门的用 地是全域 覆盖 ， 城乡规 划管 理部 在 全国范 围内来看 ， 人 口 自然 增长是 地数 量指标为 目标 ，在保证重点建设项 目 门仅 统计城镇建设用地范 围。测算方法的 定 的 ， 机械 增长 的结果应 该是动态 平衡 用地指标的前提下 ， 尽 可能减少建设用地 不一 致造 成 的后果 是 城市总 体 规 划 中建 状态 。 根据 实际情况来看沿海地区正增长 指标。建设局规划管理部门为保证城市发 设用地面积往往大于土地用规划的城镇 的比较多， 中部城市机械增长率几乎不变 展需求 ， 利 益驱动 ， 以 需定规模 ， 重 视城市 用地 。 化甚至负增长。但是规划编制的结果都为 布局 ， 以促进城市陕速发展为最终目标。 最后 ， 土地 利用总体 规划 中人 口数据 只 增不 减 ，因此其 人 口预 测结 果 的科 学 （ 二） 法律 法规体 系不完善 中城 镇人 口为城镇 建 成 区的常 住 人 口或 性 、 合 理 陆噎得再考量 。 土 地 利用 总体 规 划与 城 市 总体 规划 者户 籍人 口及暂住人 口的合 。而城市总体 （ 五） 用地分 类标 准不一致 实行的主要法律依据分别为 《 土地管理 规 划 中城 镇人 口包 括了城 区的非农 人 口 ， 土地利用总体规划中使用的土地分类 暂 标准为 ２ 法》 和《 城乡规划法》 。 在《 土地管理法》 中： 居 住在城 区 内的农 业人 口及外来 人 口（ ０ ０ ２ 年 １ 月开始试行的《 全国土地 规定 城 市总 体规 划 与土 地利 用 总体 规划 住一年 以上的 ） 。因此两 规 中的人 口基础 分类 （ 试行 ） 》 ，土地利用分类包括农用地 相衔接 ， 总 体规划 中的建设 用地规 模不得 数据 土地 利用 总体 规 划人 口 范围 大于 城 （ 耕地、 林地 、 园地 、 牧草 地 、 水面 ） 、 建 设用 超过土地利用总体规划确定的建设用地 市总体规划人 口范 围。 地（ 交通用地 、 居 民点及 工矿 用地 、 水 利设 （ 二） 规划期 限不一致 规模 ， 与此 同时城 乡规划法 中规定 城市总 施用地 ） 、 未利用土地三大类 。城市总体规 体规划要与土地利用 总体规划桕衔接 。两 城 市总 体规 划期 限一般 为 ２ Ｏ年 ， 近 划 使用 的用地 分类 标准 为 Ｉ ｇ Ｏ １ 年公布 的 法中都提 出 了两规的相 衔接 的内容 ， 但是 期规划 为 ５ 年， 相 比土地利 用总体规 划的 《 城市用地分类与规划建设用地标准》 ， 该 在 实 际 工作 中 ， 针 对 两规 出现 差异 矛盾 规 划期限为 ｌ Ｏ 一 １ Ｓ年 ， 一 般为 ｌ ５ 年 。一般 标 准把城 市土 地分 为 ｌ Ｏ大类 ４ ６中类 ７ ３ 时， 究竟如 何进行 两规的协 调衔接 却没有 情 况 下城 市总 体规 划 先于土 地 利 用总 体 小类其 中的 ｌ Ｏ大类包含居住 用地 、 公共设 具体规定和说 明。 规 划评审 报批 ， 若土地利 用总体 规划 中建 施用地 、 工业 用地 、 仓储用 地 、 对 外交通 用 （ 三） 规划管理体 制不完善 设用 地指 标与 城 市总 体规 划 中的 建设 用 地 、 道路广场 用地 、 市政公 用设施 用地 、 绿 在 我国现行 规划行 政机构 设置下 ， 土 地指标相 符或者大 于城规 中的指标 ， 两者 地 、 特 殊用地等 ９ 类城市建设用地及水域 地利 用规 划 主管 部 门与 城市 总体 规 划 主 就 互 不影 响 ， 正 常报 批 ； 如 果土 规 中 的建 和其他用地 ｌ 类非城市建设用地 。在最新 管部 门为同级单 位 中的同级部 门 ， 分别 为 设 用地指 标小于城 规中的建设 用地 指标 ， 颁布的 《 城市用地分类与规划建设用地标 国土资源局的土地管理部门和城乡规划 经常会出现土地利用总体规划对已批准 准（ Ｇ Ｂ ５ ｏ ｌ ３ ７ — ２ ０ １ １ ） 》 中， 为了与《 土地管理 管理部 门 ， 两者均受 上级行 政部 门的监察 的城 市总 体规 划进 行 否定 ，重 新 调整 城 法》 相衔接 ， 增加 了城乡用地 分类 ， 将城 乡 和指 导 。 土地 管理 部门严格按照 自上 而下 规 ， 这样 就影响 了城市发 展的 方向的正 确 用地 划分 为 ２大 类 、 ９中类 、 ｌ ４小 类 ， ２大 分 解建设 用地指 标 ， 以实现耕 地动 态平衡 性 和合理 性 。另外 ， 规划 期限 的也不一 致 类包括建设用地 和非 建设用地 。在城市总 为 目标 ； 规划 管理部 门可以 以市场 制来说 也 会 造成 在两 部 门管 理过程 中工 作的 难 体规划中经 常使 用的城市 建设 用地则纳入 明它的管理办法 ， 有需求就有市场 ， 表现 以协调，在两规实行到中下期的时候， 两 了城乡用地中的小类。 因此， 缺乏统一的分 出对 建设用地指标 的较大需求 。 在实际工 部 门组织修 编的节 奏对不上 ， 很难 达成其 类标准和相 应的解释 说明 ，直接造成了两 作中， 两部 门根 据各 自的管理 依据 即土地 识。很多时候都是“ 备起炉灶” ， 这样更容 个规划在用地分 类的难以衔接 。 利 用 总体 规 划及 城 市总 体规 划 “ 备 起炉 易造成规 划断节 。 （ 六） 用地布局的差异 灶” ， 缺乏互 相之 间有效 的沟通 ， 造 成两部 （ 三） 用 地 范 围不 一 致 城 市总 体规 划 中对 城 市 的发展 性 质 门实际工作 中出现博 弈行 为。 城 市总 体规 划 中 的基础 用 地 范 围中 以发展战略进行确定之后 ， 在发展布局上 （ 四） 规划编制体 系不完善 包括 了城镇 居 民点用地 、 城镇居 民点周边 般依托 于建成 区摊大饼式 的 向外 扩张 ， 我 国五 级 土地 利用 规 划之 间相 互联 的农 居点 、 交 通用地及 独立 工矿用 地等 。 会选 择城 市近 郊作 为今 后 城市 发展 的 建 系 和相互补 充 ， 上一 级规划 严格 控制 着下 相 比 土地 利用 总体 规划 中基 础 用地 范 围 设用地 。 而城市近郊大多数 为耕地 甚至为 级规 划 ， 相 比之 下 ， 城 市总 体规 划 缺乏 仅仅 为城镇居 民点用 地 ， 两者 的数 据 中明 在基本农田保护区中的耕地 ， 土地利用规 自上而下 的规划编 制思路 和体系 ， 没 有上 显 总规 中 的城规 中的用 地范 围 大于 土规 划就会提 出反对 ， 以实现耕 地保 有量为 目 层 的规 划 可以作 为 规划 编制 工 作 的具 中的用地范 围 。另外 ， 土地 利用分 类标准 标 ， 与城 市 总体 规划产 生 分歧 ， 很难 实现 体依据 ， 仅仅以国民经济和社会发展规划 体系 中没有 明确说 明城市 内的 水域 、 交通 两规的协调 。究竟遵从城市发展需要 ， 将 作为编制依据。因此， 在规划体系中区域 用 地及 风 景区计 入城 市 用地 范 围还 是分 近 郊作 为今 后建设 的用地 ， 还是 严格按 照 规 划 或者 国土 规划 功 能缺 位 的现 象非 常 别为 水域 、交 通用地和 特殊用 地的 范围 。 土 ��