政府公共服务职能的界定_问题分析及对策

政府公共服务职能的界定、问题分析及对策●　王　锋1　陶学荣2(1.南昌大学　法学院;2.南昌大学　MPA中心,江西　南昌　330047)〔提要〕　中国已进入由计划经济向市场经济过渡的转型期,政府公共服务职能日显重要。

然而公众对公共服务的强烈需求与政府公共服务供给的明显不足或质量低劣之间的矛盾日益严重,它已深深地制约着经济的发展,社会的全面进步和人民生活水平的提高。

本文在对政府公共服务职能做出界定的基础上,分析了政府履行公共服务职能过程中存在的诸多问题并提出原则性对策。

〔关键词〕　公共服务职能;界定;问题;对策〔中图分类号〕C931.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3637(2005)04-0231-04 一、引言一般来说,政府的规模、结构、组织形态和管理方式,是由政府的职能决定的。

政府职能反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。

中国机构改革总走不出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的怪圈,其根本原因之一就在于没有理清和转变政府职能。

改革开放20多年来,经济上的飞速发展并没有带来社会的全面发展。

相反,公众对公共服务的强烈需求与政府公共服务供给的明显不足或质量低劣之间的矛盾日益严重,它已深深地制约着经济的进一步发展、社会的全面进步和人民生活质量的提高。

因此,当前理清和转变政府职能,将政府职能的重心从经济转到公共服务上来意义重大。

本文试图界定政府职能的一个重要方面———公共服务职能,并分析政府履行公共服务职能过程中存在的种种问题,最后提出相应对策。

二、政府职能的构成及政府公共服务职能的界定在理论界,对什么是政府职能众说纷纭,但从目前有关文献来看,持以下观点的人较多,即把政府职能界定为国家行政机关在国家和社会生活中所承担的职责和功能①。

按照这一定义,我们知道政府职能是一个完整体系。

因为政府职能的内容涉及政府行为系统对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动,从而构成了政府管理的全部工作范围。

同时,政府内部纵向层级和横向部门间又有各自的职能领域。

这样,政府职能就是一个各构成要素纵横交错,相互支持而又内外制约的职能体系。

为了深入弄清政府职能,对其作分类研究是十分必要的,可迄今国内外对政府职能构成又有不同看法,主要可归纳为两大类:一是两职能说;二是三职能说。

两职能说认为政府的职能主要有两大类构成。

如中世纪科学家阿奎那认为,世俗政府的职能主要有两项:一是维护社会秩序;二是推进社会公共福利②。

马克思和恩格斯则认为,从大的角度来看,政府有政治统治和社会管理职能两大职能。

持三职能说的有:亚里士多德提出了政府主要有军事职能、司法职能和议事职能③。

洛克和孟德斯鸠提出的:立法职能、行政职能、司法或对外职能。

波朗查德提出的:政治职能、技术经济职能和意识形态职能。

但我国学者施雪华在分析了上述所有分类缺陷的基础上提出了自己的四职能说:认为政府职能应由阶级统治职能、社会管理职能、社会服务职能和社会平衡职能构成④;而学者金太军则主张把政府职能分为政治职能、经济职能和社会职能,在社会职能里包含文化教育职能、社会服务和保障功能⑤。

从上述分析政府职能的构成当中,我们可以看出,政府的社会服务职能是政府职能的一个重要方面。

但社会服务职能是否等同于公共服务职能呢?前者施雪华所说的社会服务职能相当于公共服务职能,而后者金太军所说的社会服务职能内涵小于公共服务职能,他所说的社会职能才等同于公共服务职能。

我们认为,通常人们所说的社会服务内涵小于公共服务,社会服务仅指对教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目所提供的公共服务,而公共服务除了包括社会服务外,还包括维持性服务如国防、外交等以及经济建设服务。

因此,不能把社会服务职能和公共服务职能混为一谈。

从国内外发展的趋势来看,特别是在进入后工业社会以来,公众对公共服务的需求更加强烈,相应地政府的公共服务职能极大地扩张,政府职能的重心必然由传统时期的阶级统治转到工业社会时期的社会管理再进而转到后工业社会时期的公共服务上面来。

因此,我们赞同学者施雪华的分类方法,即把公共服务职能从社会管理职能中独立出来,以显示其日益重要的地位。

这样,政府职能就由政治职能、经济职能、社会管理职能和公共服务职能构成。

那么什么是政府公共服务职能呢?学术界也有不同的观点。

有人认为,公共服务是一个有着特定含义的概念。

它是指为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服务,即:第一,公共服务是大众化的服务。

公共服务不是只为特定少数人提供的服务。

第二,公共服务是基本服务。

人们日常生活中离不开水、电、气、安全、教育、文化等方面的服务,否则,人们就不能正常地生活。

公共服务是满足人们日常生活中基本需求的服务。

第三,公共服务是内容广泛的服务,公共服务既要提供物质产品(水、电、气、路、通讯、交通工具)等,又要提供非物质产品(安全、医疗、教育、娱乐)等。

并且,公共服务是一种低价位的服务,以保证人们能够持续性地消费⑥。

此外,还有其他几种定义,“所谓公共服务,广义上可以理解为不宜由市场提供的所有公共产品,如国防、教育、法律等,狭义上一般指由政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公用事业,如城市公用基础设施、道路、电讯、邮政等”⑦;“依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务”⑧;“为消费者提供公共物品的服务”⑨;“公共服务是政府社会管理职能的主要内容”⑩。

以上对公共服务界定是从不同角度进行的,故使公共服务的内涵不尽相同。

一般来说,公共服务属于公共物品,具有消费的非竞争性和非排他性。

即一个人对公共服务的消费不会妨碍其他人对同一服务的消费,并难以或不必要用市场价格系统把不付费的人排斥在享受公共服务带来的利益之外。

政府提供的公共物品主要有:纯公共物品和准公共物品。

具体可以分为三类。

第一类:具有非竞争性和非排他性的服务,如国防服务、公共安全服务等。

第二类:非竞争性和非排他性弱的服务,包括邮政、电信、民航、铁路服务,水电气服务等。

第三类:非竞争性和非排他性强的服务,包括公共环境服务(如垃圾处理、公园、道路管理、公共卫生、气象服务),公共科教(基础教育、基础研究等),文体事业(如公共体育馆、图书馆、博物馆服务),公共医疗,公共交通以及社会保障等。

综上所述,我们认为政府的公共服务职能是指政府直接或间接提供上述纯公共物品和准公共物品以满足社会和公众需求的职责和功能。

要弄清这一定义的内涵,有必要澄清公共服务体系中的三个基本参与者:消费者,生产者,提供者 λϖ。

(1)公共服务的消费者(也叫委托人、服务用户、顾客)。

他们是直接接受服务的个人,特定地域的所有人,政府机构,私人组织,或者各个社会阶层,等等。

(2)公共服务的生产者(也叫供应商)。

他们直接向消费者提供服务,可能是政府单位、私人企业、非盈利机构,有时也可以是消费者自身。

(3)公共服务的安排者(也叫代理人、提供者)。

他们指派生产者给消费者,或者反过来指派消费者给生产者,对公共服务的供应承担着重要的责任。

故我们界定的政府公共服务职能概念具有如下几方面内涵:1.这里的政府是广义的政府,是指行使国家公共权力的全部机构,包括立法、行政、司法机关以及国家元首等。

在我国还涵盖中国共产党组织,国有企业和大部分事业单位。

2.这里的政府同时扮演了安排者和生产者的角色。

作为生产者,政府是直接生产并提供服务给公众和社会,这部分服务只占公共服务的一小部分。

更多的公共服务是由政府间接提供的,这时政府是扮演安排者的角色,而具体的生产者则是私人企业、非营利机构等,所提供的服务也主要是上述第二三类准公共物品。

3.政府间接提供公共服务的方式是多种多样的,根据西方国家的经验有契约外包、特许经营、政府补助、代币券及社区化等等。

4.政府公共服务供给对象是全体公众和社会,政府公共服务职能履行的目的是为了满足公众及社会组织的需求。

三、转型期政府履行公共服务职能过程中存在的问题当前,中国正进入由计划经济向市场经济转轨,从传统农业社会向现代工业社会转型的关键时期,政府所承担的公共服务职能实现的好坏,直接关系到转型的进程和社会主义建设的成败。

但是,公共服务领域的现状是令人担忧的,政府履行公共服务职能时存在许多问题:问题一:片面的发展观和管理观导致了政府公共服务职能的“缺位”所谓政府公共服务职能的“缺位”是指政府公共服务职能没有很好地发挥,服务职能注意不够。

主要表现在应由政府提供的公共服务没有到位,如我国教育与基础研究的投入不足,社会保障支出相当有限,在建立和维护市场秩序,特别是建立和完善社会信用秩序方面,政府没有做好。

导致“缺位”的根源在于片面的发展观和管理观。

长期以来,我国由于实施经济赶超战略,一直坚持以经济建设为中心的基本方针,致使各级政府只关注和追求G DP的增长,而忽视和牺牲社会发展及公众利益,忽视公共安全、公共教育、公共卫生、公共文化、公共设施、公共环境等公共事业方面的建设,导致公众生活质量、生活水平难以进一步提高。

此外,在管理观上,一直存在“重管制轻服务”、“重管理轻服务”的现象。

表现在:审批多,许可、备案、登记等制度少;审批不负责;处罚多、收费多;帮助少、服务少;政府存在自我中心意识和自我服务意识而无公共服务意识等。

政府这种片面的管理观必然带来政府公共服务职能的“缺位”。

问题二:模糊的职能范围导致了政府公共服务职能的“越位”和“错位”政府公共服务职能的“越位”是在公共服务上政府干了企业和市场能干的事,政府不仅是裁判员,也是运动员。

各级政府仍然习惯于用行政办法代替市场,直接干预企业决策,政府大量投资于一些竞争性产业和商业化基础设施建设,并利用行政垄断阻止民间资本的进入。

以社会保障为例,我国社会保障长期以单位为本位来实施,社会成员一旦进入某单位就业,职工的生老病死就都由单位包下来,而我国的事业单位人员占了吃财政饭人员的大头(据1998年底统计,事业单位人员占全国吃财政饭人员的80%)。

因此,政府在社会保障服务方面的“越位”是导致政府财政负担加重的一个重要原因。

政府公共服务职能的“错位”表现在政府和企业、市场分工不清,行使了不应由政府行使的职能,如在商品定价过程中,政府部门过多介入竞争性产品价格决定,在进行公共事业(如城市供水、公交、铁路、供电、供气、邮政、教育、福利、医疗等)价格决策时,忽视市场的作用。

不管是“越位”还是“错位”,其根本原因就在于政府的公共服务职能范围没有很好地界定和理清,没有处理好政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与个人的关系。

当前,中国政府仍是一个经济建设型政府,远没有完成向公共服务型政府的转变。

而经济建设型政府所固有的重经济轻服务的观念加上自身职能的模糊必然导致政府公共服务职能的“缺少”、“越位”和“错位”并存。

问题三:公共服务提供者的单一性导致公共服务质量低下、效率不高我国传统的公共服务供给体制中,公共服务提供者是单一的,那就是政府,包括国有企业和事业单位。