美国土地管理制度考察与借鉴

[土地]美国土地管理制度考察与借鉴
(2001年2月20日更新,点击数:651 )
美国土地管理基本情况
集中、垂直的土地管理体制。

强调土地的社会职能和利益高于一切，实现土地资产的可持续利用，是美国土地管理的根本宗旨和主要目标所在。

为强化土地管理职能，1946年，在原国家土地办公室的基础上设立了国家土地管理局。

国家土地管理局隶属内务部，现有雇员1200人（全部为公务员序列），在全国各地设立派出机构，共有（包含联邦、州、县、市四级在内）13个区域性办公室、58个地区性办公室、143个资源区办公室，地方政府无专门土地管理机构。

其主要职能是：代表国家对城乡土地的利用与保护实行统一规划管理；除直接管理联邦政府拥有的土地外，统一管理全国的森林、河流、沼泽、珍稀动物、自然保护区和地表以下所有的矿产资源、水资源；对各州和私人的土地利用行为进行指导、协调和规范；规范全国土地交易行为。

1997年美国国会又通过了《联邦土地政策和管理法》，在美国这部最具权威的土地管理大法中，对土地管理的地位和职责，以法律的形式给予了进一步的明确和界定。

公私兼有的多元化土地所有制。

全美国土面积936.48万平方公里，其中，私人所有的土地占51％，联邦及州政府所有的土地占47％，印第安人保留地占2％。

联邦政府的土地，主要包括邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地；军事用地等。

州、县、市政府也各自拥有自己的土地。

联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立，不存在任意占用或平调，确实需要，也要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。

在联邦政府拥有的308.4万平方公里的土地中，也存在多元化的所有形式，即国家土地管理局控制60％，国家森林局控制24％，国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制剩下的16％；土地权属纠纷由法院解决，政府不担任调解仲裁角色。

形散而神不散的土地利用规划体系。

严格说来，美国没有制定统一的全国土地利用总体规划，各州一般也没有具体详细的土地利用规划；也不强求各级政府必须制定土地利用规划。

联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束引导、影响地方的土地利用及规划管理。

这些相关法律法规、政策的核心与实质在于：宏观控制、科学开发、集约利用土地资源，确保全美社会、经济的可持续发展与国家安全。

各州、县、市、乡有关土地利用规划方面的内容常包含、融汇在各地制定的交通、海洋污染资源保护等规划及土地利用方针或规划政策之中，可以说是形散而神不散。

还应该说明的是，土地利用方针或规划都是自下而上、在公众参与下完成的。

美国的土地利用规划编制是从基层的社区、市做起，农级向上归并，
一般只到县一级。

公民有权决定是否编制土地利用规划，主要通过公告、召开听证会等形式，让专家学者、社区民众提意见，一般要经过半数以上民众讨论同意，方可进行。

分类实施用途管制的农地保护制度。

美国的农地保护始于20世纪30年代，到20世纪60年代，随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重，美国政府进一步重视对农地的保护。

1981年美国政府制定了《农地保护政策法》，并据此将全国的农地划分为四大类，实行严格的用途管制。

①基本农地：最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，总面积1.588亿公顷，禁止改变用途；②特种农地：生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；③州重要农地：各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；④地方重要农地：有很好的利用和环境效益，并
被鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以或有条件改变用途。

从1983年至1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。

农场主
在与政府签定协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。

此外，美国还采取推行建立植被、防护林、草地等生态保护缓冲带的做法，大大改善了农业生产环境，防止了水土流失。

依法、自由、开放的地产交易市场。

美国的地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。

土地无论公私，在交易中地位、利益平等。

私有土地之间买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签定协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。

为吸引外资，美国政策允许外国人也可以到美国购买土地。

政府可以向民间征购土地，但须经规划许可且出于公众利益，须进行地价评估。

若土地所有者不接受评估价格，可以到法院起诉，由法院裁定，政府不予干涉。

立足存量、完善功能的老市区改造。

美国的老市区改造始于20世纪50年代，到60年代－70年代，所有大城市都进行了老城市区重建，使老城具有现代大都市的设施和功能。

洛杉矶市改造前，由于功能不全、设施落后、形象陈旧，到节假日市中心仿佛一座空城。

经改造后，昔日的“废都”焕发青春，增添了活力，现在有更多的人愿意到市占心区居住、游憩。

在大规模旧城改造初期，联邦政府采取强制推动、出台优惠政策给予鼓励支持等办法，发展到今天，各地都非常重视盘活存量土地，提高土地利用率，控制城镇外延，自觉制订社区重建计划。

美国的老市区改造有以下特点：①政府制定社区改造规划、计划，由指定部门负责实施。

如洛杉矶市由社区重建局专司此事。

②公众参与、社会监督贯穿于老城改造的始终，如果有人反对，须经仲裁组织裁定。

③政府与开发商充分合作，包括从设计到施工的全过程。

④广泛采取新科技手段，成本低，进度快，效率高。

值得借鉴的几个方面
——管理体制必须与管理任务相适应。

美国在形成集中、统一、综合、垂直的四级管理网络之外，还用法律规定了联邦、州、县、市在土地管理方面的各自范围和职责，非常明确具体，使条与块、联邦与地方各司其职，互不扯皮、交叉，管理非常到位。

相比之下，我国土地管理体制远未达到集中、统一、权威、效能的要求，在许多方面存在着交叉、扯皮而又条块分离的现象。

我国人多地少，土地利用、耕地保护、地产管理任重道远，加之土地管理起步迟、水平低、管理手段滞后，建立与我国国情、土管任务相适应的新的管理体制迫在眉睫。

当前要以新法的深入实施和机构改革为契机，重点解决好省、市、县、乡四级管理体制问题，建立国家对省一级实行条块结合、以块为主，市、县级以下以条为主的土地管理新体制，切实理顺关系，强化职能，确保管理到位。

——加快土地管理法制化进程。

美国从联邦政府到州、县、市，自上而下都有配套健全的土地管理法律法规，且不准下级与上级法律相冲突。

土地资源的保护、开发利用及地产管理均有法可依、按法办事。

我国土地管理法律还未形成完整的体系。

如：新《土地管理法》虽已于1999年1月1日实施且取得了重大的阶段成效，但有些条文不够明确具体，缺乏可操作性；不少需要配套的法规、规章亟待制定；某些条文过严或过宽，使管理者无所适从等。

——强化规划权威，改进编制过程。

我国的土地利用总体规划模式是由我国国情决定的，不同于美国等西方国家，有自身的特点和优点，但也有明显的不足。

如：土地规划没有立法故其权威性不足，往往与实际脱节，规划的制定过程基本处于封闭状态，收集资料、确定目标、分解指标缺乏科学性，下级规划经上级政府批准，其法律地位不高。

各级政府对用地感兴趣，对规划无兴趣。

规划工作本来是政府的事，实际上变成了部门的事。

制定规划是一回事，实际用地又是一回事。

——要坚定不移地实行世界上最严格的制度来保护耕地。

美国虽然地多人少，但仍在十分注重在科学规划和合理使用土地的同时，划定农地保护区，严格限制农用地转用。

美国已将99％的农牧场纳入保护区范围。

政府还采取实行复垦保证制度、通过购买农地开发权保护耕地，成立“国家土地复垦研究中心”，国会每年拨未数百万美元作为专项经费，组织多学科专家攻关等办法，从而保证了其农业大国的地位。

我国人均耕地少、总体质量差、后备资源缺乏且人口逐年增加的特殊国情，决定了我们必须要实行世界上最严格的办法保护耕地，中发〔1997〕11号文伯和新《土地管理法》把保护耕地提高到可持续性发展高度来对待，深受全国人民拥护。

我们必须处理好眼前利益与长远利益、经济建设与保护耕地的关系，通过
采取用途管制、基本农田保护、开发复垦与综合整理、“占一补一”等措施，确保耕地总量长期的动态平衡。

——加快土地市场的培育、规范。

土地在美国，既是资源，也是商品，只要符合国家法规，遵循公平、公开、公正的市场规则，随买随卖，市场发育十分成熟。

土地资源通过市场实现优化配置，地产得以显化，公私利益兼顾。

我国的土地市场虽然发展很快，但由于受多种因素影响，存在着土地商品意识淡薄、土地市场不发达、土地交易不规范、非法交易猖獗、市场效益低等突出问题，造成了土地资产的大量流失和浪费闲置。

当前，首要问题是国家要制定配套的管理法规和政策，使市、县土地管理部门有章可循。

同时还要建立土地有形市场，积极培育土地市场，使地产交易管理依法、规范、有序。

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