监所检察的现实困境与改革构想

监所检察的现实困境与改革构想【摘要】监所检察面临着地位下降、职能转变不适应、措施乏力、实效不明显等现实困境，亟待改革的方向是对内部机构重新调整配置、适度拓展监督的范围、进一步强化和剥离部分职能。

【关键词】监所检察；驻所检察室；检察改革；机构调整一、监所检察的现实困境监所检察运行已有三十余年，对于保障刑罚正确执行、维护监管秩序发挥了着重要作用，但近年来，随着经济社会的发展，刑罚执行及监管执法方式发生了变化，但由于制度及机制等多方面原因，监所检察面临着新的挑战。

（一）名称被“不符实”与地位“淡化”问题“监所”中的“监”是为“督察”、“牢狱”之意，“监所”可直观地理解为“关押犯人的场所”，由此，监所检察就容易被理解为“对监狱进行法律监督”。

但难以置信的是，许多业内人士也存在着如此“误解”。

笔者搜寻了诸多有关监所检察的论文，发现它们均将其限定为对监狱、看守所等监管场所的法律监督。

［1］如此看来，以“监所检察”作为对刑罚执行及监管场所的法律监督的名称，并不能揭示其工作内涵，难免让人产生误解，认识上也难以统一，这对监所检察发展产生了不利的影响。

具体表现在在履行监所检察职责时，往往厚此薄彼，着重强调对监管场所的法律监督，从而忽视或者淡化了对监外执行及其他非监禁性刑罚的执行的监督。

此外，根据有关规定，驻看守所、劳教所检察室交由市检察院管理，基层检察院监所检察职能对于监管场所的监督的职能几乎消失（本文下节将展开讨论）。

这样，使得监所检察在整个法律监督的地位产生了重要变化，原来的“小检察院”的重要性地位开始日益下降。

①（二）监督范围“变更”与职能转变“不适应性”2001年最高人民检察院颁布了《关于监所检察工作若干问题的规定》规定，“派驻检察室由派出检察院、监管场所所在地的市、州检察院或基层检察院派驻。

”为此，许多基层检察院都设立了驻所检察室。

但2007年最高人民检察院通过的《关于加强和改进监所检察工作的决定》规定，“对于没有设置派出检察院的监狱、劳教所，一般由市级人民检察院派驻检察室”，这就意味着由市级人民检察院直接管理驻所检察室，许多基层检察院派驻的检察室交由市检察院管理。

大部分基层检察院的监所检察职能只限于对监外执行及其他非监禁性刑罚执行的监督，职能明显缩小。

在这种情况下，基层检察院的监所检察职能如何转变、如何加强、如何取得成效，至今受这些问题困扰。

2011年2月25日通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》确立了管制，缓刑，假释适用社区矫正。

这让处于试行阶段的社区矫正有了法律保障。

但法律条文固有的抽象性特征让社区矫正的法律监督面临新的挑战。

社区矫正工作的复杂性、系统性、多样性，对于处于摸索阶段的社区矫正法律监督面临着新问题，比如，该采取何种方式监督，该从哪些方面予以保障，如何确保矫正实效等等。

监狱改革对监所检察工作也提出了挑战。

主要有：一是在监狱体制改革背景下，监所检察监督的范围和对象如何界定？比如，监企分开后，监所检察部门的监督对象是否包括监狱企业？二是监狱布局调整背景下，监所派出检察院需要整合。

有些监狱由偏远地区向大中城市周边地区转移，一些地区监管场所相对集中，在押人员增多，急需建立相应的监狱检察机构。

三是监狱改革背景下，监所检察监督能力亟待提高。

监所检察人员少、任务重的矛盾突出。

［2］（三）职能过于“综合”与实效“欠佳”如前所述，监所检察的职责众多，综合了各部门的监督职能。

监督对象广泛，集司法系统各机关；监督内容广泛且无系统性。

日益地位下降，人员配备的贫乏，让监所检察多少有些力不从心，而执法事项的繁杂性让监所检察工作者必须对侦监、反贪、公诉等各项检察业务熟悉和把握，过于广泛的职能让监所检察无法与其他部门专业化相比，执法技能、技巧也难以精练和提升，毕竟成为“全才”的难度远远超过“专才”。

这就意味着监所检察在执法过程中难以面面俱到，对于出现的新情况、新问题，往往难以应付和解决。

在实践中，驻所检察室的设立也确实发挥了一些积极作用，它能让检察院深人监管场所第一线，全面了解、熟悉监管执法活动，直接听取、获知被监管人员的反映和意见，从而获取了最直接的第一手资料，为监督检察工作提供了的法律依据。

但这种设立在监管场所的检察室的负面影响不容小觑，其在管理上虽隶属于检察院，但这种“寄人篱下”的派驻方式，执法环境难以保障，检察干警与监狱民警有“同化”的倾向和嫌疑。

［2］（四）立法“不完善”与保障措施“不全面”1．派驻检察室的法律依据不明确现行派驻依据的是2001年最高人民检察院颁布的《关于监所检察工作若干问题的规定》及2007年最高人民检察院颁布的《关于加强和改进监所检察工作的决定》，这些规定均属内部规定，对检察系统内部而言效力层次较高，但对外其效力难以保证。

一些被监管的机构对这种监督方式心有疑虑，甚至对派驻检察的合法性提出了质疑，难免产生抵制监督的心理。

2．缺乏必要的监督惩处措施刑法和刑诉法虽然赋予了检察机关对刑罚执行和监管活动实施法律监督的职责，但鉴于法律的抽象性特征，不可能对监督措施予以详细规定和安排，只能以配套性法律法规予以明确。

然就配套法规而言，并未从实质上保障监督措施的落实。

2007年最高人民检察院通过的《关于加强和改进监所检察工作的决定》为例，该决定只是明确了检察机关提出纠正意见、提出检察建议等监督措施，而这些意见、建议能否得到落实，能否进一步采取强行性措施，没有做出相应规定。

同样，2009年中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布的《关于加强和规范监外执行工作的意见》规定，检察机关只有提出纠正意见、发出纠正违法通知书、检察建议书的权力。

2012年1月最高人民法院最高人民检察院公安部司法部联合颁布的《社区矫正实施办法》规定的保障措施只有“提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书”，被监督机关予以纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院。

3．部分刑罚执行法律监督的空缺监所检察对刑罚执行和监管活动进行法律监督，依据法律规定，我国的刑事处罚分为主刑和附加刑，主刑的包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑；附加刑包括罚金、剥夺政治权利、没收财产。

但现行法规没有规定监所检察对附加刑进行法律监督。

这就使得可以单独使用的附加刑游离于检察监督之外，有违于监所检察设立的宗旨。

其次对流浪乞讨人员救助站、妇教所、戒毒所、司法(行政)拘留所、留置室等涉及限制公民人身自由权利的执法活动还没有纳入法律监督的范围。

这些监禁性强制措施对于公民的人身自由影响极大，确有必要对其加以检察监督。

二、监所检察的改革架构所谓“社会主义社会”不是一成不变的东西而应当和其他社会制度一样把它看成是经常变化和改革的社会。

［3］监所检察当前所面临的现实困境，使其变革与修正也迫在眉睫，我们有必要重新定位其职能、重新设置内部机构、重新确定监督范围，以企为监所检察作宏观的框架。

（一）机构设置的重构和机制完善鉴于“监所检察”一词难以完全揭示监所检察的实质和内涵，有更名的必要。

有学者指出监所检察部门的更名，应当考虑三个因素：第一、名称直接揭示其职能，使人们闻其名而知其能；第二、名称体现的应当是单一职能或者主要职能；第三、名称应当有利于监督工作的开展。

监所检察部门名称的确定，还应当在划分刑罚(或者刑事)执行监督和监管执法活动监督两项职能的前提下进行，可以考虑将监所检察部门更名为刑罚执行监督检察部门和监管执法监督检察部门。

［4］笔者认为使用一个名称会更简洁，考虑将刑罚执行监督检察与监管执法监督检察合并使用一个名称——刑检与监检部门。

在进行更名后，应将监所检察的内设机构予以调整，将监所检察设置为刑罚执行监督检察机构和监管执法监督检察机构，分别管理相应的事务。

刑罚执行监督检察机构应着重加强对社区矫正法律监督、附加刑执行的法律监督；驻所检察室由监管执法监督检察机构管理，除此之外，监管执法监督检察机构应加强对救助站、公安机关的留置室、强制戒毒所、行政拘留所等监管执法活动的监督。

进一步强化驻所检察室的建设，采取察决分离机制，即日常的检察与监督决定分开，驻所检察室负责对监管活动的日常检查，将情况及时反馈至监管执法监督检察机构，由监管执法监督检察机构依法做出检察决定；其次应采取轮岗交流的方式，驻所检察室工作人员定期进行交流，避免与监管机构工作人员“同化”。

（二）监督范围的延伸与拓展虽然监所检察的范围十分广泛，但从监所检察设立的宗旨及目的来看，要确保刑事处罚的正确执行及监管执法活动的顺利进行，就必须对所有的刑罚执行及监管行为进行全方位的法律监督，在现有的监督范围的基础上从纵深两方面进行拓展。

从纵的方面拓展就是要让法律监督覆盖于整个刑罚执行方面，堵塞监督“真空状态”。

将剥夺政治权利、罚金、没收财产这些附加刑的法律监督纳入监所检察的范围。

其次是应解决有些限制人身自由的监管活动没能得到有效监督的问题。

如流浪乞讨人员救助站、公安机关的留置室、强制戒毒所、行政拘留所、妇教所等涉及公民人身自由的监管单位的执法行为。

凡是封闭式监管的执法活动必然涉及公民人身权利的保护问题，这种涉及公民人身权利的执法活动，如果不受监督极易发生侵权事件。

这项监督工作由检察机关承担不仅是必要的，也是可能的，这是检察机关法律监督性质使然。

［4］从深的方面去拓展监所检察的范围，是将监督的范围覆盖于整个执法过程。

比如，在减刑方面，检察院目前只限于对做出决定是否合法进行监督，而没有对减刑的整个过程进行监督，特别是应加强对减刑决定后的跟踪检察，使监督覆盖整个执行程序。

（三）监督职能的强化与剥离工欲善其事，必先利其器。

监所检察权的行使必须依靠有效的监督手段作保障，才能达到理想目的。

不单单是仅依靠法律建议、意见的形式，还必须明确监所检察的法律责任及责任承担者，唯如此才能使监所检察真正落到实处。

核心问题是明确检察机关在启动纠错、救济程序上的法律效力，以法律的形式规定对检察机关提出的检察建议、司法意见，有关单位必须在法定时间内予以改正，并将改进措施反馈给检察机关。

如执行机关有异议可向检察机关提出复议，如无正当理由拒不执行，检察机关有权启动责任追究程序，追究当事人的法律责任并可建议有关机关更换办案人员。

［5］要彻底改变这一现状，必须以法律形式予以明确强制性制裁措施，至少应由检察院、公安部门、司法部门等联合制定法规，而不仅仅依靠最高人民检察院的内部规定。

鉴于监所检察职能综合性强而导致的任务繁杂，有必要将一部分监所检察业务予以适度剥离。

对于监管场所发生的贪污贿赂、渎职侵权等案件，监所检察职能部门发现的，可将线索移交至反贪污贿赂部门及反渎职侵权部门；对于监管场所开展职务犯罪预防工作的，可与预防部门共同进行；对罪犯又犯罪案件和劳教人员犯罪案件审查逮捕、审查起诉，对立案、侦查和审判活动实行的监督，可交由侦监部门、公诉部门进行；对于受理被监管人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉，疑难复杂的，可交由控告申诉部门解决。