论公共行政研究的想象

论后现代公共行政研究中的“想像”——读法默尔《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》张康之*（中国人民大学公共管理学院北京：100872）内容提要：从公共行政学产生之日起，它就是一门务实的科学，工具理性是这一学科的精髓。

然而，在法默尔看来，公共行政的理性是它的现代性标志，在后现代的视野中，公共行政所需要的是想像，这一见解是有价值的。

20世纪后期以来，几乎所有的学科门类都给予想像以很大的重视，公共行政学这一关于社会治理的科学也需要得到想像的支持。

进入21世纪，危机事件的频发，特别是2008年开始出现的全球性经济危机，都表明人类进入一个高度复杂性和高度不确定性的时代，工具理性对于工业社会低度复杂性和低度不确定性条件下建构起来的公共行政是充分的，但是，对于高度复杂性和高度不确定性条件下的治理则是不充分的，从而突出的想像的价值。

关键词：后现代；公共行政；想像20世纪末，当“新公共管理运动”开始受到了人们普遍质疑的时候，来自于两股理论思潮的批评是值得提起的：其一，是来自于“新公共行政运动”代表人物们的批评，他们认为新公共管理运动混淆了公共领域与私人领域的区别，使公共行政丧失了公共精神，沿着这一路线的批评后来以“新公共服务”理论而命名；其二，是来自于后现代主义的批评，它把新公共管理运动的各种社会改革方案归入到旧的思维范式之中去，希望把新公共管理运动与官僚制一道加以抛弃。

来自于新公共行政运动的批评主要以弗雷德里克森的《公共行政的精神》、登哈特等人的《新公共服务：服务，而不是掌舵》为代表，而来自于后现代主义的批评主要以麦克斯怀特的《公共行政的合法性——一种话语分析》、福克斯和米勒的《后现代公共行政——话语指向》、法默尔的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》等为代表。

就他们所作的批评而言，归结起来主要还是集中在思维方法的问题上。

我们知道，新公共行政运动和新公共管理运动都要否定官僚制，新公共管理运动似乎表现出了更为激烈的“摒弃官僚制”的要求，但是，新公共行政在否定官僚制的时候，是要对工具理性加以矫正，而新公共管理运动提出否定官僚制的时候，恰恰是漫画式地发展和运用了工具理性。

后现代公共行政的研究是要求把官僚制与工具理性等作为一个整体来加以全面解构的，而且自觉地运用系统论等新的思维方法来对公共行政进行考察。

其中，作为对一种新的方法的推荐，集中反映在法默尔的“想像”之中，尽管它与后现代主义的哲学思想是相悖离的，但是，在公共行政的研究中，却是一个值得了解的见解。

一、作为后现代公共行政研究方法的“想像”我们知道，“后现代”不是一个历史概念，而是一种研究视角。

在后现代主义者看来，教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”成果。

*张康之，男，1957年生，江苏铜山县人，内蒙古财经学院兼职教授，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。

主要研究方向：行政哲学与文化。

以往的一切理论都属于一种阐释的理论，或者说是一种广义的“解释学”（不是指作为一个哲学流派的“解释学”），在阐释的理论视野中，现实形态是有历史的，比如人类社会就是一个历史发展过程，可以分为农业社会、工业社会和后工业社会。

后现代在理论特征上表现为一种反思性的阐释，它并不去观察人类历史的各个阶段，而是去反思各种各样的理论和学说，去确定它们属于前现代的、现代的还是后现代的。

反思性阐释不去管一种理论出现的时间和地点，而是看它属于什么样的范式，即使一种理论是刚刚被提出的，它也可能是属于前现代的。

显然，阐释的理论是以现实世界为对象的，需要了解和把握现实世界的状况，由于对现实世界的把握是在不同层面上展开的，由于认识现实世界的角度有所不同，由于对现实世界赖以存在、发生和发展以及运行的原因的解释不同，因而有着不同的理论和学说。

但是，所有这些理论和学说都受到现实世界的限制，因而不能够给想像留下空间。

反思性阐释不同，它是在对现有的理论和学说的反思和解构中去开展理论活动的，因而，它在理论指向上需要求助于想像。

当然，如果说后现代完全放弃了对现实世界的关注的话，那也是不合乎其理论所表现出的实际情况的，因为，它在对现有理论和学说进行反思性阐释和解构的时候，也要求对由各种理论和学说所结构化了的世界进行反思和解构。

不过，他们认为，在这个层面上的反思和解构，也同样需要想像的支持。

在广义解释学的意义上，可以有各种各样的主题，每一种学说都会有着自己的主题，而每一个主题下也都可以生成各种各样的思想流派，而范式则与主题不同，同一个范式中必然包含着各种各样的主题。

在公共行政研究中，因研究的部门、部分不同，会有不同的主题，这种主题上的差异，不仅不能被理解成范式上的不同，反而恰恰是对它们共同拥有的范式的增强。

这种平面上的主题分立，往往不会被学者们误解为范式上的不同，而历史维度上的主题差异却经常性地被学者解读成范式的转换。

比如，20世纪的美国公共行政大致经历了四个阶段：第一阶段表现为公共行政独立化的运动，即要求政治与行政分开；第二阶段是公共事务运动，即公共行政的研究突出公共事务的主题；第三阶段是公共政策运动；第四阶段是新公共管理的政府再造运动。

1这四个阶段实际上所突出的是四个方面的主题，虽然每一阶段由于主题发掘的深入也在系统化的层面上推进了理论的发展，甚至在每一阶段中也都不乏标新立异的提法和声明，但是，在范式的意义上，并没有发生转换，它们都属于管理主义的范式，是控制导向的，受到工具性思维的支配，反映的是工具理性的原则。

所以，把它们看作是不同的理论范式显然是一种误解。

当然，工具主义的“现代主义的路线似乎导向的是矛盾或悖论。

”2法默尔评价说：“现代主义的公共行政理论有着其自身的价值，但也有其自身的局限。

公共行政学的文献在日益增多，但作为解决官僚制难题的一种说明性的和激发的力量，它是有局限的。

”3最为重要的是，“公共行政理论面临着与每一重要的发展路线……相伴随的诸多悖论。

”4这一点即使是在现代主义的学者那里也得到了相似的表述：近代以来，由于政治领域逐渐地被工具理性所征服，使政治完全成了利益冲突的舞台和利益实现的工具，结果，“政治领域是这样一种情况，在这一领域，愚蠢的和不名誉的说法经常起很大作用甚至优势，尤其是在其背后存在金钱的情况下更是如此。

”5可能是由于这种矛盾，学者们才会把20世纪公共行政发展的每一个阶段误解成为属于不同的理论范式。

其实，整个20世纪的公共行政发展都从属于完善官僚制的要求，尽管新公共管理运动表现出激进的摒弃官僚制的要求，但是它的各种各样的做法依然是在官僚制的框架下展开的，它关于社会治理的各种各样的改进方案，都还需要依据官僚制组织去加以实现。

就此而言，包括新公共服务理论也没有走出20世纪公共行政的理论范式。

后现代主义的公共行政研究则不同，它是可以被看作为是一种超越了20世纪公共行政理论范式的研究活动，其主要表现就在于它对工具主义的不妥协的态度以及对“想像”在公共行政研究方法上的功能的刻意强调。

通过对工具主义的各种各样的缺陷的反思，法默尔要求人们去关注后现代话语中的“想像、解构、非地域化和他在性……中的每一个都对公共行政研究有所助益”6的范畴。

法默尔认为：“在后现代性中，理论本身也走向了终结，因为后现代性超越了历史与理论。

不过话语继续存在，令人兴奋的思考还是可能发生。

例如，话语的混合可能会使得隐喻和美学去为我们的自我创造和创造提供另外的可能性。

”7后现代主义为自己的定位是：“不同于现代性，后现代不会把人引向公共行政的谋划，任何阐释都应当尊重这两者间的差异。

”8如果说现代性意义上的公共行政重在描绘、阐释和谋划的话，那么后现代意义上的公共行政则要求发挥想像在公共行政研究以及实践中的功能。

法默尔说：“想像意味着对韦伯所认识的现代性的首要特征的背离，即是对理性化的背离。

这一偏离并不意味着对理性的废除，也不含有古典的公共行政理论家所讲的幻想的意思。

它所意指的是，随着现代性的自足领域的爆炸，随着美学、科学和规范丧失了其排他的内部逻辑，想像将成为新的思维和行动动力的主导方面。

在现代性中，想像只是在某一个领域即美学领域居于主导地位；而在后现代性中，它将不会受到这样的阻隔和限制。

”9关于想像的意义，法默尔将其与现代性中的理性加以比照，他说：“想像在后现代性中对社会的影响类似于理性化在现代中的影响，是普遍的和激发性的。

现代性的理性化日益扩展以至于遍及整个社会，使越来越多的东西归属于理性的主宰之下。

理性成为科学、技术和现代主义阐释的基础。

其他的方面也扮演着重要的角色，但它们是附属的，因为所有的一切都从属于理性的判断和计算。

类似地，后现代性的想像也扩展到整个社会。

社会中的个体和社会的各要素都力图将想像置于其相互关系和其生活的核心地位，如同现代主义者以前对理性所做的那样。

”10实际上，法默尔赋予了想像以公共行政模式转型之标志的意义，至少也是把想像看作为公共行政的一个新的理论范式的标志性概念。

他说：“想像这个词在此意指后现代性的一个基本特征，这一特征是对韦伯的官僚结构的理性主义模式的核心特征的一种偏离。

”11法默尔也指出，想像并不是后现代性所独有的，在历史上，任何时候都存在着想像，而且在实践中一直发挥着重要作用。

但是，在工业社会这一“西方传统中，想像被认为是附属的。

想像在我们的日常生活中扮演着，且一直扮演着重要的角色；甚至保险统计员和会计人员都在附属的意义上运用他们的想像。

但想像更为戏剧性的产品主要地被限定在艺术方面，而我们又总是将这一领域边缘化；另一方面，理性化则创造了重要的经济和科学奇迹。

如果把发现的语境与论证的语境区分开来，就更容易看到这一点；在科学信息的发现（或艺术作品的生产）中所运用的东西不同于在证明科学信息（或评价艺术作品）的过程中所运用的东西。

不可避免地，我们总会受到经济和科学领域的事实——尤其是在论证的语境中——的不良影响。

”12正是在此意义上，法默尔把工业社会的整个人文社会科学都归入到解释学之列，认为它们都不过是出于论证的需要，而不是出于发现的需要，更不用说是出于创造的需要了。

总之，在工业社会的理性语境中，想像受到了排斥，因为，想像与理性总是处于矛盾的状态中，“想像总会令合理性感到不舒服。

”13所以，对于追求合理性的现代性而言，是排斥想像的，而后现代主义恰恰要在张扬现代性所排斥的想像中去重建公共行政的研究范式和重塑公共行政模式。

二、“想像”与“视像”的区别与联系如果在历史发展的进程中为后现代主义定位的话，我们倾向于认为，后现代主义是一个为后工业社会的出现清理地基的思想流派，正如人类在工业化的进程中需要由文艺复兴运动去否定神学，去为工业社会清理地基一样。

而且，就后现代主义是一场为后工业社会清理地基的思想运动来看，它不把自己的着力点放在建构的方面也是正确的历史定位。