公共政策分析案例(公共交通)
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管制盛行于1980年代之前。此后，放松管 制与竞争性招标成为巴士交通政策的主流。
8
80年代之前：管制与公共垄断
Baidu Nhomakorabea城市巴士交通兴起于19、20世纪之交。在最初的几 十年内，巴士主要是由私人公司提供的 。
1940—1970年代，大多数发达国家的巴士服务完 成了由私人提供到公共垄断提供的转换。
公共政策分析
Public Policy Analysis
案例： 城市公共交通政策
2
一、 城市公共交通的地位
我国城市化进入一个快速发展阶段。十二五期间， 每年约有1800万人迁往城市 。
城市化突出特点：
城市人口总量和居住密度迅速增加; 城市地区也正步入私人轿车的消费时代。
而在西方国家，轿车进入家庭通常伴随着居住的郊 区化 。
可用于进一步发展公共交通的资金普遍匮乏; 发展中国家面临的主要政策问题是投资、网络
覆盖和支付得起的票价 ; 由于这一差别，发展中国家更倾向于采用放松
管制、私有化以及发展私营小公共汽车。
13
英国是发达国家中最早实行放松管制与竞争性招标 政策的发达国家。
1980年，英国依据《1980年交通法》开始在某些 市镇试行放松管制政策。
政府所有的公共巴士交通公司提供。 政府管制场合，物品或服务的生产仍在私人部门进
行，但政府要在私人企业的进入、产品定价或生产 规范、产品安全与质量等方面进行干预。 在这类需要干预的经济领域，由公共企业取代私人 企业更好一些，或私人企业由于某种原因不愿意进 入，就可能形成公共垄断的结构。 公共垄断曾经是世界上通行的巴士交通政策模型 。
哈尔滨市汽车化进程
哈尔滨市机 动车保有量已 突破162万辆
日均新增 450台车。
公交出行率 35.7%。
城市交通高 峰时时速为 15km/h；
非高峰时速 为30-40km/h。
公共交通的优越性：减少道路占用空间、保 护环境和节约能源三个方面。
发达国家的经验看，发展公共交通并增加私 人轿车的使用成本，是解决城市交通问题的 有效途径。
这种情况在经济学中也被称为“自然垄断”。 以网络形式供应的产品具有明显的规模经济特征，如电
力、自来水、煤气等是典型的自然垄断行业。 如果以运送人次（rider-ship）为计量单位，则提供巴
士服务的平均成本将随着产出的增加而下降。 一辆巴士额外运送一位乘客的边际成本是非常小的,乘
客越多，平均乘客成本便越低。
私家车比例高、持续的需求下降使得发达国家的巴 士交通普遍亏损。
政府接手巴士服务，巴士交通由此成为一个依靠财 政资金弥补营运成本的公共垄断部门。
美国政府于1940年代开始介入巴士服务，其原因就 是政府管制的票价过低，导致一些公司濒于破产。
9
80年代至今：放松管制与竞争性招标
80年代以来，放松管制与竞争性招标成为巴 士交通政策的主流观念。
产量为Q0时，由一个大规模企业进行生产每个产品 的平均成本为C0，总成本TC= C0 ·Q0
同样的产量Q0由两个完全相同的企业进行生产，每 个企业产量Q0 /2，平均成本为C0 '，总成本 TC'=2(C0 '·Q0 /2)= C0 '·Q0
由于C0 '〉 C0 ，故TC'〉TC
19
具有规模经济的产业，由一个企业生产整个产业产品成 本更低。
Passenger Vehicles(million)私有客车
15
Freight Vehicles(million)私有货车
10
然而，即使 到了2020年， 10名城市居民 中仍有9名将
依赖:
Public transport
5 0
1978 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
随着城市人口和私人轿车拥有量的增加，大中城市 已经呈现的交通问题会进一步加剧 。
构建快捷、便利与环保的城市交通系统，是城市政 府面临的一个重大课题 。
3
Challenge ：Urbanization & Motorization
百万人口Million People
Urbanization Progress in China 1980-2020
26
系统整合与网络优化
在网络性产业中，一个优化的网络结构可以显著地降低 成本。
网络产业的这一特性通常用“网络效率”一词来描述， 意指产出的平均成本随着网络结构的优化整合而下降。
巴士服务网络效率的各项因素中，需求方面的网络依赖 性与生产技术上的规模经济是两个最为重要的因素。
交通网络的整合程度越高、覆盖面越广，乘客对该网络 中某一线路的需求也越大 ，需求越大，巴士服务提供 者获取规模经济的可能性也就越大。
15
1、公共垄断的理论基础
公共垄断政策的依据可以归结为三个方面：
第一，巴士交通具有规模经济特征； 第二，有效率的巴士系统应该是一个整合的系
统，自由竞争无法实现这种整合； 第三，公共部门提供巴士服务，可以更好地体
现社会公平。
16
规模经济 ：
规模经济是指产品的平均成本随着产量的增加 而不断下降的情况。
《1985年交通法》，英国进一步将巴士领域的放 松管制扩展到大伦敦之外的所有市镇，而在大伦敦 地区则实行竞争性招标政策。
英国之后，丹麦、瑞典、荷兰、澳大利亚等国采用 了竞争性招标政策。
14
三、 三种产业政策的理论基础及经验效果
（一）公共垄断 意味着一个城市的巴士交通服务主要由国家或地方
Infrastructure and
living spaces ; 2018年9月，全 国机动车总保有 量达3.2亿辆，其 中私家车保有量 达1.84亿辆。
Figure -1 1980年-2020年中国城市化进程
百万车辆Million Cars
中国汽车化进程：1978到2002年各类汽车总数Motorization Progress in China:Number of Vehicles by type1978-2002
我国确立了优先发展公共交通的战略，赋予 巴士交通以城市公共交通的主体地位。
从其他国家特别是大力发展巴士快速交通的 南美国家的相关经验看，这无疑是一个明智 的选择 .
7
二、 巴士交通政策演变的回顾
巴士服务的类型分为三种：
公共垄断、不受管制的私人公司与混合模式.
从产业政策的角度看，对应的政策分别是管 制(regulation)、放松管制(deregulation)与 竞争性招标（competitive tendering）。
20
具有规模经济的产业，保持垄断的市场结构对 社会来说是经济的。
按照边际成本定价，即按照需求曲线与边际成 本的交点确定产品价格，可实现资源的最优配 置。
在自然垄断场合，则不宜采用边际成本定价。 因为如果采用这种定价方法，企业将出现亏 损。
这一情况即为自然垄断最优定价困境。
21
AC/MC
存在规模经济的产业，规模大的企业具有成本 优势，更节约资源。
规模的变化，是指企业所有的投入都发生变化 的情况 ，既包括短期内不随产量变化的资本 品，如大型设备，也包括短期内随产量变化的 投入，比如工资。
17
AC/TC C0’ C0 AC
Q0/2
Q0
Q
图1. 规模经济
18
一个具有规模经济的成本函数，横轴代表产量，纵 轴代表成本。
发达国家
1970年代的两次石油危机和经济滞涨引发了普遍 的财政困难。
公共垄断的低效率却导致巴士营运成本持续上升。 私人轿车的普及使得城市的交通拥挤与空气污染问
题日趋严重。 如何减轻财政补贴负担以及交通拥挤和环境污染，
是发达国家面临的主要政策问题。
1212
发展中国家 :
大多数人使用公共交通,财政补贴问题一般不是 很严重 ;
27
巴士系统整合有三方面的意义 ：
整合良好的巴士系统能够选择合理的道路使用方式 和车辆 ；
为了给乘客在城市任意两点间旅行提供快速便捷的 巴士服务，巴士网络规划和票价设计应达到一种协 调的状态，需要统一规划巴士线路，制订一套可在 不同线路进行换乘的票价体系，提供“无缝旅 行” ；
除巴士外，还存在其他公共交通工具，如地铁、轻 轨等 ，巴士系统的设计应该和这些交通工具协调起 来，为轨道交通系统喂送和疏散乘客
23
社会获得最大收益意味着 ,边际社会收益（对 应需求曲线D）大于社会为生产该单位产品所 付出的成本（对应边际成本曲线MC），应该 生产该单位产品，因为社会获得的净收益为 正
产量达到边际社会收益等于边际成本这一点 时，社会净收益将达到最大化。
这种社会净收益最大化的定价方式又称为 “边际成本定价”。
24
边际成本始终低于平均成本，边际成本定价将使得价格 低于产品生产的平均成本，企业亏损。
在自然垄断场合，边际成本定价将陷入两难困境：
如果追求社会净收益最大化，企业会因亏损而退出。 若要企业不退出，则必须采用企业利润为非负的某种非效率定
价，如图中J点的平均成本定价。
传统解决办法：
Population(billion)人口（十亿）
25
State-owned Vehicles(million)国有车辆
PassengerVehicles(million)国有客车
20
Freight Vehicles(million)国有货车
Private Vehicles(million)私有车辆
Nonmotorized means
Figure -2 中国汽车化进程
1200000
1000000
800000
600000
400000
200000
0 2007
2008
2009
Figure -3
Vehicles in Total Private Vehicles
2010 2011 2012 2013
将乘客的等车、乘车时间视作巴士服务的成本，即使不考 虑巴士运营者的成本，巴士服务也可能存在规模经济。
假设乘车人数因某种原因突然增加一倍，只要将巴士数量 增加一倍，这时尽管每辆车的运营成本不变，但每个乘客 等车时间将为原来的一半。
规模经济说明，如果巴士服务的供给仅靠市场来调节，会 出现供给不足的情况，因此政府补贴是必要的 。
D
Pj
J
AC
Ph
H
MC
0
Qm
Q
图2、自然垄断模型与定价
22
存在规模经济的场合，边际成本低于平均成本。 因为只有额外生产一单位产品的成本（边际成
本）低于平均成本，平均成本曲线才会随产量增 加而下降。 需求曲线D上每一点表示在某一价格上市场市场 对该商品的需求量。
价格代表消费者为获得这一单位产品的边际支付 意愿，即消费者对该单位商品的边际评价,是社 会的边际收益。
包括行驶线路与区间、票价、行车时间表、途中 站点设置和使用的车辆等。
竞争性招标限制自由进入，而且竞争只发生在潜 在进入者为获取某一市场（一条线路、交通网络 的一部分或整个交通网络）的垄断经营权的竞标 阶段。
“为市场的竞争（competition for the market）”。
11
政策变更的现实因素
市场上只存在一个企业，以充分利用产业的规模经济，通过价格 管制实施边际成本定价,由政府对企业的亏损部分进行补贴。
这意味着，政府对自然垄断产业负有进入管制、价格管 制和财政补贴的责任。
25
在巴士交通领域，对规模经济特征还有一个特别的 解释 :
巴士服务中，乘客需要支付时间这一稀缺的资源，包括等 车时间、乘车时间。
放松管制的突出特征是自由化与私有化：
巴士交通视为一个可充分竞争的领域。 将国有巴士公司出售给私人部门，同时取消进
入甚至价格的管制。 放松管制政策又称为“市场中的竞争
（competition in the market）” 。
10
竞争性招标则是指巴士公司通过竞标才能获得在 一定时期内按照标准提供交通服务的权利。
900
Urban pop(million)
800
%of Total Pop
700
39%
600
500
500
400
20%
300
200
200
100
0
1980
2002
55%
60%
800 50%
40%
30%
20%
10%
0% 2020
18 million
Migrants to cities
every year; Need for new
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80年代之前：管制与公共垄断
Baidu Nhomakorabea城市巴士交通兴起于19、20世纪之交。在最初的几 十年内，巴士主要是由私人公司提供的 。
1940—1970年代，大多数发达国家的巴士服务完 成了由私人提供到公共垄断提供的转换。
公共政策分析
Public Policy Analysis
案例： 城市公共交通政策
2
一、 城市公共交通的地位
我国城市化进入一个快速发展阶段。十二五期间， 每年约有1800万人迁往城市 。
城市化突出特点：
城市人口总量和居住密度迅速增加; 城市地区也正步入私人轿车的消费时代。
而在西方国家，轿车进入家庭通常伴随着居住的郊 区化 。
可用于进一步发展公共交通的资金普遍匮乏; 发展中国家面临的主要政策问题是投资、网络
覆盖和支付得起的票价 ; 由于这一差别，发展中国家更倾向于采用放松
管制、私有化以及发展私营小公共汽车。
13
英国是发达国家中最早实行放松管制与竞争性招标 政策的发达国家。
1980年，英国依据《1980年交通法》开始在某些 市镇试行放松管制政策。
政府所有的公共巴士交通公司提供。 政府管制场合，物品或服务的生产仍在私人部门进
行，但政府要在私人企业的进入、产品定价或生产 规范、产品安全与质量等方面进行干预。 在这类需要干预的经济领域，由公共企业取代私人 企业更好一些，或私人企业由于某种原因不愿意进 入，就可能形成公共垄断的结构。 公共垄断曾经是世界上通行的巴士交通政策模型 。
哈尔滨市汽车化进程
哈尔滨市机 动车保有量已 突破162万辆
日均新增 450台车。
公交出行率 35.7%。
城市交通高 峰时时速为 15km/h；
非高峰时速 为30-40km/h。
公共交通的优越性：减少道路占用空间、保 护环境和节约能源三个方面。
发达国家的经验看，发展公共交通并增加私 人轿车的使用成本，是解决城市交通问题的 有效途径。
这种情况在经济学中也被称为“自然垄断”。 以网络形式供应的产品具有明显的规模经济特征，如电
力、自来水、煤气等是典型的自然垄断行业。 如果以运送人次（rider-ship）为计量单位，则提供巴
士服务的平均成本将随着产出的增加而下降。 一辆巴士额外运送一位乘客的边际成本是非常小的,乘
客越多，平均乘客成本便越低。
私家车比例高、持续的需求下降使得发达国家的巴 士交通普遍亏损。
政府接手巴士服务，巴士交通由此成为一个依靠财 政资金弥补营运成本的公共垄断部门。
美国政府于1940年代开始介入巴士服务，其原因就 是政府管制的票价过低，导致一些公司濒于破产。
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80年代至今：放松管制与竞争性招标
80年代以来，放松管制与竞争性招标成为巴 士交通政策的主流观念。
产量为Q0时，由一个大规模企业进行生产每个产品 的平均成本为C0，总成本TC= C0 ·Q0
同样的产量Q0由两个完全相同的企业进行生产，每 个企业产量Q0 /2，平均成本为C0 '，总成本 TC'=2(C0 '·Q0 /2)= C0 '·Q0
由于C0 '〉 C0 ，故TC'〉TC
19
具有规模经济的产业，由一个企业生产整个产业产品成 本更低。
Passenger Vehicles(million)私有客车
15
Freight Vehicles(million)私有货车
10
然而，即使 到了2020年， 10名城市居民 中仍有9名将
依赖:
Public transport
5 0
1978 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
随着城市人口和私人轿车拥有量的增加，大中城市 已经呈现的交通问题会进一步加剧 。
构建快捷、便利与环保的城市交通系统，是城市政 府面临的一个重大课题 。
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Challenge ：Urbanization & Motorization
百万人口Million People
Urbanization Progress in China 1980-2020
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系统整合与网络优化
在网络性产业中，一个优化的网络结构可以显著地降低 成本。
网络产业的这一特性通常用“网络效率”一词来描述， 意指产出的平均成本随着网络结构的优化整合而下降。
巴士服务网络效率的各项因素中，需求方面的网络依赖 性与生产技术上的规模经济是两个最为重要的因素。
交通网络的整合程度越高、覆盖面越广，乘客对该网络 中某一线路的需求也越大 ，需求越大，巴士服务提供 者获取规模经济的可能性也就越大。
15
1、公共垄断的理论基础
公共垄断政策的依据可以归结为三个方面：
第一，巴士交通具有规模经济特征； 第二，有效率的巴士系统应该是一个整合的系
统，自由竞争无法实现这种整合； 第三，公共部门提供巴士服务，可以更好地体
现社会公平。
16
规模经济 ：
规模经济是指产品的平均成本随着产量的增加 而不断下降的情况。
《1985年交通法》，英国进一步将巴士领域的放 松管制扩展到大伦敦之外的所有市镇，而在大伦敦 地区则实行竞争性招标政策。
英国之后，丹麦、瑞典、荷兰、澳大利亚等国采用 了竞争性招标政策。
14
三、 三种产业政策的理论基础及经验效果
（一）公共垄断 意味着一个城市的巴士交通服务主要由国家或地方
Infrastructure and
living spaces ; 2018年9月，全 国机动车总保有 量达3.2亿辆，其 中私家车保有量 达1.84亿辆。
Figure -1 1980年-2020年中国城市化进程
百万车辆Million Cars
中国汽车化进程：1978到2002年各类汽车总数Motorization Progress in China:Number of Vehicles by type1978-2002
我国确立了优先发展公共交通的战略，赋予 巴士交通以城市公共交通的主体地位。
从其他国家特别是大力发展巴士快速交通的 南美国家的相关经验看，这无疑是一个明智 的选择 .
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二、 巴士交通政策演变的回顾
巴士服务的类型分为三种：
公共垄断、不受管制的私人公司与混合模式.
从产业政策的角度看，对应的政策分别是管 制(regulation)、放松管制(deregulation)与 竞争性招标（competitive tendering）。
20
具有规模经济的产业，保持垄断的市场结构对 社会来说是经济的。
按照边际成本定价，即按照需求曲线与边际成 本的交点确定产品价格，可实现资源的最优配 置。
在自然垄断场合，则不宜采用边际成本定价。 因为如果采用这种定价方法，企业将出现亏 损。
这一情况即为自然垄断最优定价困境。
21
AC/MC
存在规模经济的产业，规模大的企业具有成本 优势，更节约资源。
规模的变化，是指企业所有的投入都发生变化 的情况 ，既包括短期内不随产量变化的资本 品，如大型设备，也包括短期内随产量变化的 投入，比如工资。
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AC/TC C0’ C0 AC
Q0/2
Q0
Q
图1. 规模经济
18
一个具有规模经济的成本函数，横轴代表产量，纵 轴代表成本。
发达国家
1970年代的两次石油危机和经济滞涨引发了普遍 的财政困难。
公共垄断的低效率却导致巴士营运成本持续上升。 私人轿车的普及使得城市的交通拥挤与空气污染问
题日趋严重。 如何减轻财政补贴负担以及交通拥挤和环境污染，
是发达国家面临的主要政策问题。
1212
发展中国家 :
大多数人使用公共交通,财政补贴问题一般不是 很严重 ;
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巴士系统整合有三方面的意义 ：
整合良好的巴士系统能够选择合理的道路使用方式 和车辆 ；
为了给乘客在城市任意两点间旅行提供快速便捷的 巴士服务，巴士网络规划和票价设计应达到一种协 调的状态，需要统一规划巴士线路，制订一套可在 不同线路进行换乘的票价体系，提供“无缝旅 行” ；
除巴士外，还存在其他公共交通工具，如地铁、轻 轨等 ，巴士系统的设计应该和这些交通工具协调起 来，为轨道交通系统喂送和疏散乘客
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社会获得最大收益意味着 ,边际社会收益（对 应需求曲线D）大于社会为生产该单位产品所 付出的成本（对应边际成本曲线MC），应该 生产该单位产品，因为社会获得的净收益为 正
产量达到边际社会收益等于边际成本这一点 时，社会净收益将达到最大化。
这种社会净收益最大化的定价方式又称为 “边际成本定价”。
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边际成本始终低于平均成本，边际成本定价将使得价格 低于产品生产的平均成本，企业亏损。
在自然垄断场合，边际成本定价将陷入两难困境：
如果追求社会净收益最大化，企业会因亏损而退出。 若要企业不退出，则必须采用企业利润为非负的某种非效率定
价，如图中J点的平均成本定价。
传统解决办法：
Population(billion)人口（十亿）
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State-owned Vehicles(million)国有车辆
PassengerVehicles(million)国有客车
20
Freight Vehicles(million)国有货车
Private Vehicles(million)私有车辆
Nonmotorized means
Figure -2 中国汽车化进程
1200000
1000000
800000
600000
400000
200000
0 2007
2008
2009
Figure -3
Vehicles in Total Private Vehicles
2010 2011 2012 2013
将乘客的等车、乘车时间视作巴士服务的成本，即使不考 虑巴士运营者的成本，巴士服务也可能存在规模经济。
假设乘车人数因某种原因突然增加一倍，只要将巴士数量 增加一倍，这时尽管每辆车的运营成本不变，但每个乘客 等车时间将为原来的一半。
规模经济说明，如果巴士服务的供给仅靠市场来调节，会 出现供给不足的情况，因此政府补贴是必要的 。
D
Pj
J
AC
Ph
H
MC
0
Qm
Q
图2、自然垄断模型与定价
22
存在规模经济的场合，边际成本低于平均成本。 因为只有额外生产一单位产品的成本（边际成
本）低于平均成本，平均成本曲线才会随产量增 加而下降。 需求曲线D上每一点表示在某一价格上市场市场 对该商品的需求量。
价格代表消费者为获得这一单位产品的边际支付 意愿，即消费者对该单位商品的边际评价,是社 会的边际收益。
包括行驶线路与区间、票价、行车时间表、途中 站点设置和使用的车辆等。
竞争性招标限制自由进入，而且竞争只发生在潜 在进入者为获取某一市场（一条线路、交通网络 的一部分或整个交通网络）的垄断经营权的竞标 阶段。
“为市场的竞争（competition for the market）”。
11
政策变更的现实因素
市场上只存在一个企业，以充分利用产业的规模经济，通过价格 管制实施边际成本定价,由政府对企业的亏损部分进行补贴。
这意味着，政府对自然垄断产业负有进入管制、价格管 制和财政补贴的责任。
25
在巴士交通领域，对规模经济特征还有一个特别的 解释 :
巴士服务中，乘客需要支付时间这一稀缺的资源，包括等 车时间、乘车时间。
放松管制的突出特征是自由化与私有化：
巴士交通视为一个可充分竞争的领域。 将国有巴士公司出售给私人部门，同时取消进
入甚至价格的管制。 放松管制政策又称为“市场中的竞争
（competition in the market）” 。
10
竞争性招标则是指巴士公司通过竞标才能获得在 一定时期内按照标准提供交通服务的权利。
900
Urban pop(million)
800
%of Total Pop
700
39%
600
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200
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30%
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18 million
Migrants to cities
every year; Need for new