我国旅游突发事件应急管理机制构建研究

我国旅游突发事件应急管理机制构建研究

作者：天天论文网日期：2016-3-7 9:24:37 点击：1

摘要: 建立健全旅游突发事件应急管理机制，增强旅游应急管理能力，是积极预防和妥善处置旅游突发事件的必然要求。从分析界定旅游突发事件及其应急管理机制入手，剖析了我国旅游突发事件应急管理机制的建设现状和存在问题，并在系统梳理旅游应急管理机制研究思路的基础上，构建包括过程性机制、保障性机制两大类及其十个具体机制的旅游突发事件应急管理机制体系，以期增强旅游业抵御风险和应对突发事件的能力，保障旅游安全和促进旅游经济的健康发展。

关键词: 旅游突发事件; 应急管理; 机制

1 引言突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件［1］。”旅游突发事件可看作是突然发生，影响旅游者对旅游目的地的信心并扰乱旅游业正常经营的各种危害事件。从产生的根源来看，旅游突发事件可以划分为两大类: 一类是旅游业受波及引起的突发事件，在这类危机中旅游业无法独善其身，不可避免地受到影响和损害。具体指发生在其他领域的危害事件波及到旅游领域，影响旅游业的正常经营或造成重大游客伤亡与财产损失，导致旅游目的地形象受损、地方旅游业衰退的突发事件，如自然灾害、经济危机、突发传染性疾病疫情等。另一类是旅游业内突发事件，即因旅游业本身的因素造成的局部或全行业的突发事件。具体指发生在旅游领域，直接对旅游者或者旅游从业者带来危害，并给当地旅游业造成巨大损失的突发事件，如重大旅游交通事故、重大旅游设施设备事故、重大旅游犯罪案件等。

进入21 世纪以后，我国旅游业步入了高速发展的“快车道”，成为了国民经济的战略性支柱产业，然而制约旅游业发展的国际国内风险因素也在不断增多。一方面，旅游业受波及引起的突发事件屡有发生，如2008 年汶川大地震和全球金融危机、2009 年甲型H1N1 流感疫情、2010 年南方雨雪冰冻灾害和香港游客旅菲被劫持事件、2011 年东日本大地震、2013 年登革热传染病疫情、2014 年马航事件和印尼亚航事件等。另一方面，旅游业内突发事件也处于高发期和频发期。以2013 年为例，我国旅游业至少发生各类突发事件237 起，造成数百人死亡( 表1) 。频繁发生的旅游突发事件与复杂的旅游安全形势对旅游应急管理工作提出了更高的要求。旅游应急管理的核心是如何促进应急管理机制运转良好，即在应对旅游突发事件事前、事中、事后的全过程中，运用各种系统化、程序化、制度化的应急管理方法与措施，促使预防与监测、应急处置与救援、恢复与评估等应急管理内容达到最佳效果。从现有文献来看，国内外突发事件应急管理机制的研究主要集中在突发公共事件［2，3］、突发公共卫生事件［4，5］、公共危机［6］等方面的应急管理机制建设与应急管理机制的比较［7，8］，而对于旅游突发事件应急管理机制的研究尚未引起足够的重视。近年来，虽然一些学者逐渐关注我国旅游应急管理机制［9 － 11］并进行了开拓性的研究，但鲜有文献全面分析旅游应急管理机制建设存在的问题及应对措施。随着我国步入经济增速调整、发展结构转换的关键时期，各种旅游风险与不安全因素变得越来越突出，由此引发的各种旅游突发事件严重影响着旅游业的快速健康发展，因此迫切需要对旅游突发事件应急管理机制做深入探讨。

建立健全旅游应急管理机制，增强旅游应急管理能力建设，正日益成为各级旅游管理部门一项紧迫而艰巨的重要任务。基于此，本文通过剖析我国旅游突发事件应急管理机制建设的现状和存在的问题，提出旅游应急管理机制构建的思路与路径，为指导旅游应急管理实践提供理论参考。

2 应急管理机制的现状与及问题2． 1 应急管理机制建设现状我国旅游突发事件应急管理机制建设起步较晚，最早是伴随全面推进应急管理体系建设的基础上提出来的，随后在应对突发事件过程中得到逐步确立和不断完善。200

3 年抗击“非典”取得胜利以后，我国加强了包括应急管理机制在内的“一案三制”内容体系建设，相关部门也陆续出台了许多有关应急管理机制建设的文件。国家旅游局以及各省、市、县旅游管理部门先后制定出台了旅游突发公共事件应急预案，分别从宏观、中观、微观层面确立了预警发布、响应救援、信息报告、应急保障和演练等有关旅游应急管理机制。随着我国第一部应急管理的综合性法律《中华人民共和国突发事件应对法》于2007 年正式施行，全国各级旅游管理部门按照要求自上而下形成了相应的旅游应急管理机制，着重对旅游突发事件信息报告和通报、防范应对联动等应对机制的建设。

为适应旅游应急管理建设的新形势，国家旅游局还加快了多方联动的旅游安全应急机制建设的步伐，如2010 年底举办了首届全国旅游安全与应急管理培训班，2011 年初印发了工作要点，从机制建设、风险化解、教育培训等方面对旅游安全应急管理工作进行了较系统周密的安排。按照中国旅游公共服务“十二五”专项规划，我国旅游安全保障体系不断完善，形成信息畅通、协调有力、应对高效的旅游安全与应急管理工作机制［12］。

近十年来，我国旅游突发事件应急管理机制建设取得了一定的成效，但与发达国家自上而下、完备高效的旅游应急管理机制相比，仍有许多亟待完善的内容，如跨区域、跨行业、跨部门的旅游应急指挥协调机制、旅游安全风险监测评估机制有待建立健全。此外，随着我国出境旅游的蓬勃发展，国际间的旅游安全合作与联动机制也亟待搭建。

2． 2 应急管理机制存在问题主要有:①应急管理理念滞后。首先，缺乏全过程的应急管理理念，在应急管理过程中侧重于突发事件事后的处置救援，较少关注突发事件的前期征兆、社会条件、触发时段、演化升级等一系列过程。这种典型的事后处置行为，无法有效预防突发事件的发生，进而达到应对突发事件“关口前移”的要求。其次，未树立常态化的应急管理理念，把旅游突发事件当作旅游活动中的偶然事件。这将难以适应日益常态化、复杂化的突发事件处置需要，势必影响旅游应急管理的效率和效果。第三，缺乏“大旅游”的应急管理理念，没有意识到旅游应急管理是一个旅游行业内外多部门协调联动、多元主体共同参与的过程，只有借助和发挥各方面的力量，才能有效应对旅游突发事件。②组织体系不完善。当今旅游突发事件越来越多地向系统性、多因性的方向发展，现有的旅游管理体制以分部门、分领域的分散管理为主，无法适应旅游突发事件跨部门、跨领域的管理需要。目前我国政出多门、各成体系的旅游管理体制制约着旅游突发事件的有效应对，诸多部门在应急管理过程中分工协作不明确，容易产生部门分割、职责交叉、低水平重复建设等现象; 部门之间统一协调不足，不利于社会资源的应急整合和快速响应能力的提升［13］; 条块应急职责划分不清晰，在应急管理实践中时常出现部门衔接配合差、管理重叠或管理真空等问题。③信息沟通共享不足。在处理旅游突发事件过程中，信息能否得到早发现、早传递、早报告，直接关系到应急管理工作的成败。在现行的旅游应急管理机制中，综合性的公共信息平台尚未建立，各个信息系统之间缺少互联互通和信息资源共享; 有关突发事件的信息收集、分析和研判缺乏统一规划，阻碍了后续信息收集、整理、汇总等工作的开展，不利于制定出科学、有效的应对方案。④社会参与程序不高。在人们的传统观念中，政府部门是应对突发事件的惟一主体，而民众只是等待政府救援。与日本、美国等发达国家相比，我国社会风险防范意识十分薄弱，导致旅游者缺乏自救与互救能力，旅游企业不注重自身应急能力建设，非政府组织难以发挥应对危机效用。旅游突发事件的应急处置主要依靠政府，缺少社会公众的积极参与，无形中加大了政府应急救援的压力和成本。⑤应急资源配置不足。主要体现在三方面: 一是专业的搜索救援人员、管理人员、研究人员等应急管理人才队伍建设滞后; 二是应急物资储备种类、数量难以满足应急管理的需要，救援装备、技术手段、通信设施较落后; 三是财政保障机制不完善，应急财政投入少，人力、物力、财力等要素资源配置不合理，严重制约了旅游突发事件防控效能的发挥。

3 应急管理机制构建思路旅游突发事件的形成、演变及其解决需要一定的时间，在旅游突发事件的不同阶段应当采取不同的应急管理机制予以应对。2003 年，世界旅游组织发布了《旅游业危机管理指南》，提出旅游应急管理措施: ①旅游突发事件之前，使旅游突发事件影响最小化的最佳途径是做好充分准

备; ②旅游突发事件期间，积极处置好旅游突发事件发生的第一个“24 小时”; ③旅游突发事件过后。需要加倍努力，尤其在沟通和宣传领域［14］，这些有助于形成系统完备的旅游应急管理机制。

根据我国近年来旅游应急管理机制建设与运行的实践经验，以及旅游突发事件各个阶段的内容和特点，旅游应急管理机制的构建内容应当涵盖事前、事中、事后三个阶段: ①事前着重旅游突发事件的预防和监测，对一些可能出现的突发事件进__行监测、分析、预测，通过制定切实可行的防范计划、方案，采取周密详细的防范措施，将可能发生的突发事件扼杀在萌芽状态，实现从源头上对旅游突发事件进行管理和控制［15］。②事中主要涉及旅游突发事件发生后的应急处置与救援，强调快速调配人员、物资、财力等资源，运用紧急有效的应急处置和救援措施最大限度地减小突发事件造成的损失。③事后着力尽快恢复旅游市场，使旅游业重新走上正轨，及时总结应急管理的经验教训，不断提升旅游应急管理能力。需要指出的