土地节约集约利用与转变发展方式

土地节约集约利用与转变发展方式——2018年中国土地学会学术年会综述许坚<中国土地勘测规划院北京 100035）2018年中国土地学会学术年会于2018年12月18日至21日在合肥市举行，主题为“土地节约集约利用与转变发展方式”。

国土资源部副部长、部党组成员、中国土地学会理事长王世元同志出席会议并发表重要讲话。

安徽省副省长倪发科同志、中国土地学会名誉理事长邹玉川同志到会并致辞。

学会老领导代表、专家代表、各有关单位领导同志共计200余人出席。

年会共收到论文190余篇，经过专家严格筛选，有95篇进入年会光盘论文集，其中10篇获“2018年中国土地学会学术年会优秀论文奖”。

现将主要观点综述如下：一、改革和完善土地招拍挂制度有专家认为，土地的招拍挂制度虽然包含招标、拍卖、挂牌三种方式，但因为招标容易产生不公正现象，因此，实际通过招标方式出让的土地并不多；挂牌却常因竞争者多而转为拍卖，所以最后还是拍卖出让的土地居多。

就拍卖来说，单一的竞拍方式程序比较模糊，标准也很不清晰，容易被人为操纵；价高者得的原则容易推高地价，产生地王，同时让资金充裕的大型开发商把持了土地的定价权，而把中小开发商排斥在了土地市场的门槛之外。

专家认为，就如何控制地价过快上涨等问题，土地招拍挂制度但还需要完善。

有专家提出8点建议改革与完善现行的土地招拍挂制度：1、“捆绑限价”，即将商品房用地与保障房用地捆绑在一起进行“招拍挂”，明确出让土地中保障性用房的比例和价格。

2、“分类出让”，即将普通住房用地和高档住房用地区别对待，如对商业、旅游娱乐、别墅、高档公寓等用地延续“价高者得”的模式，但对保障房和普通住宅建设用地则采取“综合评标”的模式。

3、“综合评标”，即在确定土地出让最低价的基础上，将土地价款交付、开发建设周期、中小套型建设要求、土地节约集约程度等因素作为评标条件。

4、“限房价竞地价”。

5、“暗标”，即多家竞标者在未知竞争对手报价、方案等信息的情况下同时投标，然后统一开标，以方案最好或价格最高者得到土地。

6、“纯招标”，即参与投标的开发商在规定时间内缴纳保证金并提交标书，然后由评标委员会统一进行评标，最后按照综合条件最佳者得的原则确定中标人。

7、“先招后拍”，即在土地出让公告期间先接受开发商有意竞买的申请，然后根据开发商的意向购买价格确定拍卖价格。

此种方式基本可以保证不会流标，也能让土地相关部门了解开发商的心态，从而有的放矢地推介地块。

8、“现场竞标”。

有专家认为，招标和拍卖的方式已相对比较成熟，但挂牌方式还应该进一步完善。

建议在挂牌出让中增加一个选择项，即当挂牌截止时有两个或两个以上竞买人要求报价时，除以前规定的转入“现场竞价”外，可增加一个“现场竞标”，即竞买人在现场上只能报一次价。

现场竞标后现场开标，按事先确定的中标原则确定中标人。

二、改革与完善农民建房制度1、农村宅基地审批制度需要完善有专家认为，农村宅基地审批制度中，急需完善的是农用地转为建设用地的管理问题。

按现行政策规定，农村村民建住宅需要使用农用地的，必须先转为建设用地，方可作为宅基地使用。

但是没有文件明确规定这类农用地转为建设用地的程序、费用及主体是谁。

农村宅基地既不同于城镇批次用地，也不同于独立选址用地，不能像行政许可事项中规定的基本建设项目那样取得国土部门的用地预审、发改部门的立项批复和规划部门的规划意见等批复，无法在现行的审批框架内办理农地转用手续。

另外，如果占用耕地就必须在本区县范围内进行耕地占补平衡或者缴纳耕地开垦费，那么补充耕地的费用该由村民、村集体组织还是政府来承担，也没有明确规定。

比如，因为历史原因，在北京修建密云水库时形成了许多移民村，这些移民村村民住宅用地范围小，且村民住宅排列规则，致使村内无空闲地可以利用，村民申请宅基地时就只能占用农用地。

因为政策上存在“盲区”，有关单位就无法对这类宅基地申请进行审批。

2、提高农民文化程度、改善生活基础设施有利于吸引农户集中建房有专家认为，我国目前农村居民点用地粗放、利用率低、布局零星分散、“空心村”严重等问题日益突出，这与我国建设节约型社会的战略目标背道而驰，而鼓励农户集中建房是解决这些问题的一个重要手段。

有专家通过典型地区的问卷调查后发现，文化水平越高，集中建房意愿越强；而离县城距离越远，集中建房意愿越弱。

因此，加快发展农村教育事业，完善中心村镇的生活基础设施建设，是推进农户集中建房的二大较为有效的手段。

三、改革与完善征地制度1、提高村集体保护耕地的积极性有专家认为，目前村集体实际是征地行为中政府与农民之间利益冲突的缓冲器，政府依靠村集体做好农民的工作，防止农民闹事，尽量减少政府的开支。

另一方面，村集体也希望政府征地。

家庭联产承包责任制后，村集体的一部分功能转移到了农户，但有一部分责任仍需要村集体来承担，如打井修渠、盖学校医院、架桥修路、设置管线等基础设施建设。

因此，村集体希望增加收益，通过政府征地得到补偿费是村集体增加收益的一条途径。

因此，征地过程中政府需要村集体，村集体需要政府，二者各有所需存在合作关系。

有专家认为，作为集体土地所有权人的村集体，本来应该在征地过程中与农民利益保持一致，共同珍惜并保护好耕地，现在却出现与农民相分离，与地方政府合作的怪圈。

而要改变这种状况，中央政府只有从增加村集体利益出发，提高村集体保护耕地的收益，才能提高村集体保护耕地的积极性。

2、防止对农民权益的过度保护有专家认为，目前有些地方已出现对农民权益的过度保护，表现为：<1）征地时，有些农户漫天要价，导致征地问题久拖不决，效率低下。

<2）有些农户禁不住农地转为建设用地后巨大收益的诱惑，愿意主动出售土地，有许多村干部甚至私自卖地牟取暴利。

<3）有关农户因获得高额补偿而坐食利息，成为“食利阶层”。

<4）“小产权房”导致出现“新地主阶层”。

有专家认为，目前武汉小产权房的存在状态主要有三类：第一类是农民将自家宅基地上的房屋出售给他人；第二类是因新农村建设或征地而重新安置村民，由集体经济组织在本集体土地上集中建设农民住宅楼，除用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向本集体经济组织以外的成员销售；第三类是在集体土地上成片开发的小产权房。

小产权房已导致形成大量无业的“新地主阶层”。

专家认为，受过度保护的农民在对土地没有很大贡献的情况下就获得了比城市居民和其他农民更多的额外财富，这也是一种社会不公平现象，对于城市建设也有很大的不利影响，应注意防止扩大蔓延。

四、关于土地资源的节约集约利用问题1、增加资本投入，实现节约集约利用土地的目标有专家对土地要素对开发区经济增长的贡献进行了初步分析，得出的结论是：<1）目前开发区整体上处于规模报酬递增阶段，即增加土地便会增加报酬阶段。

据此的政策建议是要继续防止地方政府在利益趋动下扩大开发区规模。

<2）资本要素对开发区经济增长的贡献最大，强于土地要素。

<3）土地要素容易被资本要素替代，并且土地要素越容易被资本要素替代的区域，也是土地要素贡献率越低、土地集约利用水平越高的区域。

据此的政策建议是：应增加资本投入，以实现节约集约利用土地的目标。

2、多重因素影响耕地利用效率有专家利用DEA-Tobit两步法分析了1990-2008年陕西省耕地利用效率变化情况及影响因素，得出的结论是：近20年来，陕西省耕地利用效率呈现出波动上升的态势，其影响因素是：<1）有效灌溉率因子对耕地利用效率正向影响显著。

<2）受灾面积占农作物播种面积比重反向影响显著。

<3）单位耕地面积农业机械总动力负向影响显著，即单位耕地面积使用的农用机械越多，耕地利用效率越低。

常理应是农业机械化水平越高，耕地利用效率越高，但因为陕西省多数农户耕地面积较小，机械的使用改变了过去的小规模精耕细作，所以耕地的利用效率就降低了。

以上3条结论的政策建议是应该大力开展土地整理，提高有效灌溉面积和减少受灾面积，特别是变小块农田为大块农田以发挥农业机械化的作用，将有利于提高耕地利用效率。

<4）政策的重大变化影响非常显著。

<5）人均国内生产总值与耕地利用效率是正相关关系，表明区域经济发展状况越好，越能显著地提高耕地利用效率。

据此给人的启示是，工业化、城市化的发展根本上有利于农业的发展，而不是像有些观点所说的会抑制农业的发展。

3、建立土地节约集约利用体系有专家提出，应注意构建土地节约集约利用的框架体系，包括：<1）观念的节约集约，通过更新用地观念，实现土地资源的节约集约利用。

<2）规划的节约集约，通过构建科学的规划计划管理体系，促进土地资源的节约集约利用。

<3）技术的节约集约，通过制定与执行区域、行业节约集约用地标准，开发节约集约用地技术，实现土地资源的节约集约利用。

<4）市场的节约集约，通过强化市场机制在土地资源配置中的基础性作用，实现土地资源的节约集约利用。

<5）管理的节约集约，通过加强与改善行政管理，实现土地资源的节约集约利用。

六、完善土地整理制度有专家根据目前农村土地整理中存在的问题，提出完善整理制度的4条建议：(1>土地整理规划由政府制定。

专家认为，目前大多数地区农村土地整理规划不是由政府制定的，而是由土地整理公司完成的。

公司制定的规划仅仅从简单的地块合并和土地平整上考虑的多，忽视土壤性质的改良，不注重土地整理项目带给农民集体的长远利益。

(2> 引入监理机构。

因为政府不能现场观测到土地整理的工作过程，因此有必要引入监理机构。

监理机构可由政府工作人员，专业技术人员和项目区村民代表三方组成。

(3> 改变经费支付方式。

项目验收合格后支付给土地整理公司全部项目款的付款方式，容易导致“面子项目”。

建议采用分期付款方式，在项目通过初步验收后支付一部分项目款，等后期整理项目达到一定效果后再支付剩下的余款，则可以避免“面子项目”。

(4>建立长期责任制。

土地整理项目带给农民的收益在土地整理后不会马上显现出来，只有通过较长一段时间以后，才能判断出土地整理的真正效果。

为此有必要建立土地整理的长期责任制，对土地整理项目的后续效果进行评估，以此激励土地整理公司高质量的完成整理项目。

七、大力发展农村土地金融有专家认为，农民的价值在很大程度上取决于土地的价值，而土地的价值在很大程度上取决于土地产权权能。

如果土地产权权能不足，会抑制农村金融发展，导致农民在农村和城市中的双重贫困。

因此，应完善农村土地权能，通过发挥土地金融功效来发展农村经济。

在土地金融的实际操作上，有专家提出了几种可供选择的模式：土地信用合作社、土地融资租赁和土地证券化。

这些设计虽然金融化程度不一样，但都有利于发挥土地金融功效，促进资金由城市向农村回流，消除二元金融结构，缓解农村金融贫乏。