公共危机管理教案

第十章公共危机管理一、教学目的和要求通过本章学习，认识公共危机及危机管理的内涵和实质；明确公共危机管理是一项需要社会各方充分参与实现合作治理的系统工程，从体制、法制和机制三个层面进行改革和重构，并通过协调期间关系整合与优化公共危机治理的资源配置。

二、教学重点和难点重点：公共危机的定义，公共危机管理的内涵。

难点：公共危机的特点和危害，公共危机管理的核心理念。

三、课时：2课时四、主要内容一、公共危机概述一般而言，涉及较大范围内的社会成员，对公共生活影响或危害程度较大的危机可称为公共危机。

近二十余年来，各种危害性极大的公共危机事件不断发生，例如苏联切尔诺贝利核泄漏（1986.04）、日本地铁沙林事件（1995.03）、美国9﹒11恐怖袭击事件（2001.09）、韩国大邱地铁纵火事件（2003.02）、美加大停电事故（2003.08）、SARS事件（2003.03-05）、禽流感事件（2004-2005），印度洋海啸（2004.12）、中国南方冻雨雪灾害（2008.02）、中国汶川大地震（2008.05）。

显而易见，人类社会已经进入公共危机事件频发期。

1.危机与公共危机的内涵危机原本是一个医学术语，指人濒临死亡，游离于生死之间的一种状态。

如果医生能妙手回春，病人也许能大难不死，重新回到“生”的状态；如果回天无力，那么病人就将命归黄泉，离开这个世界。

所以医学上所说的危机是指人在生死之间，在两个世界之间，在两种状态之间游离。

《汉语大词典》中对危机的解释是潜伏的祸害或危险，或指严重困难的关头。

在英语中，危机是指紧急事件或突发事件，一般指突然发生并危机公众生命财产的安全，需要立即采取措施加以应对的重大事件，一般是指突然发生并危机公众生命财产安全，需要立即采取措施加以应对的重大事件。

公共危机，是指，那些在大范围内对社会公共生活和社会公众造成灾难性影响，严重威胁和损害社会或公共利益，包括公众的生命、财产或其生存环境等的危机。

2.公共危机的特点公共危机的成因既可能是“天灾”，也可能是“人祸”，还可能是两种因素的混合所导致。

其主要特点概括如下：（1）危机形成的突发性。

这是指公共危机的形成具有很大的隐蔽性和偶然性，它往往是在人们没有任何思想准备的情势下出乎意料地出现。

换言之，这样的突发性体现为，由于公共危机发生的时间、地点和影响的范围难以把握和预测，危机扩散的过程难以控制，危机结果难以估量，一旦滋长的危机浮出水面，便可能在瞬间形成爆炸性能量和翻江倒海之势，对社会造成巨大威胁和破坏，使人们仓猝难以应对。

譬如，我们对许多有极大破坏性的自然灾害，如海啸地震等无法做到准确预报，对于SARS 这样的新源传染病也无法认知，对于像松花江水污染那样的公共危机事件也无法预料。

因此，这些危机的爆发具有突发性。

（2）危机发生的破坏性。

那些能够预防的危机都只能称之为问题，只有那些无法预防，被忽视的，具有颠覆性的意外事故，才能算得上真正的危机。

2004年12月印度洋的海啸的发生，使周边国家受海啸波及的民众顷刻间进入到地狱世界，显现出灾害性的杀伤力。

（3）危机应对的紧迫性。

一是回应危机的时间紧迫性，由于危机的突发性和高速扩散性，必须在第一时间或尽可能短的时间内做出有效回应和相关决策以遏制危机的危害和扩散（举例SARS）。

其二是遏制危机所需资源的匮乏性。

由于危机的突发性，仓猝之中需要用于应对危机的各种资源必然难于调集，配置和整合。

因此，对危机的处置的最初阶段往往是在资源严重匮缺的情况下艰难进行。

（南方雨雪冰冻灾害）。

其三是危机的“涟漪效应”。

这是指危机发生后有可能会产生一系列密集的连锁性破坏性效应，如同投入水中会泛起一轮又一轮不可遏制的波纹（6*28贵州瓮安事件）。

因此，主导应对危机的决策者必须审时度势，迅速作出分析、判断和预测，形成一整套的应对方案。

以免遭受并有效防备和减少可能出现的新的破坏，防止危机的扩撒和蔓延。

（4）危机影响的公共性。

包含三个方面的含义：从危机的影响面来说，公共危机造成的威胁和损害覆盖人类公共生活的较大范围，而不是相对狭小的局部地区（日本大地震后对本国的生活、工业发展、海外市场的影响）。

从危机所影响的利益看，公共危机对公共利益威胁和损害的深度和广度都极为严重，公众的生命财产或社会的稳定和秩序都受到了严重的挑战。

从危机治理的层面看，由于公共危机波及之广、危害之烈和应对之难，危机的治理不但需要政府充分发挥其主导作用，整合社会公共资源以遏制、化解和消解危机，而且也必定需要政府体制之外的各种社会组织和公众全力参与，与政府协调互动，在危机治理和危机后的社会恢复或重建中实现有效合作。

简而言之，公共危机治理需要合作共治。

（5）危机发展的扩散性。

现代社会的公共危机往往不仅来势凶猛，而且扩散迅速，其主要原因如下：一是由于现代社会的发展全球化的不断深入，各国各地区之间的依存度的大大增强使经济社会方面的公共危机易于扩散；二是人类社会对资源的滥用和过度开发一方面造成生态环境的变异、脆弱和恶化，另一方面则是人类生活对于环境之依存度也比过往任何时候都更为增强，这就使与环境相关的公共危机易于扩散。

三是全球公共生活的日趋复杂化，利益和信念分散性的日趋突显，这就导致政治社会方面的公共危机易于产生连锁效应和扩散。

四是现代科学技术的迅猛发展及其广泛应用，一方面使得人类生活对技术的依赖程度在不断加深，另一方面高新技术应用带来的潜在风险也在加大，而人类抵御这样的风险的能力还需提升（如核聚变技术的应用、高新化学技术的应用：在食品中的运用为例）。

公共危机事件一旦发生，其影响往往不限于某一地域或公共生活的某一范围或某一层面，而是会迅速扩散，有可能使一次初始的地区性或行业性灾难迅速升级为全国乃至世界性危机，例如疯牛病、“非典”和禽流感的扩散，恐怖活动的蔓延升级等。

二、公共危机的巨大危害性公共危机是突如其来的公共性灾难，会给社会造成极大的危害。

它不仅严重威胁和毁伤人类生命和财产安全，而且还会导致社会失序或经济倒退。

（1）公共危机会导致大批公众的死伤，并且会造成心理创伤。

一是各种自然灾害性危机对人类生命的极大伤害，例如，1923年9月，日本关东大地震死亡人数达到13万；1976年7月中国唐山大地震死亡人数超过24万，此外还有36万多人受重伤，70万多人受轻伤；2008年5月四川发生汶川大地震，造成6.9万人遇难，3.74万人受伤，1.79万人失踪；2004年12月份印度洋地区强震引发的海啸，死伤惨重，死亡人数超过15万。

据国际组织的调查，20世纪90年代，全球各种自然灾害平均每年导致6.2万人死亡。

2001年全球发生各种自然灾害危机712起，致死3.9万人，受伤人数达到1.7亿。

二是各种公共卫生危机对公众生命健康的危害。

14世纪黑死病（流行性淋巴腺鼠疫）横扫欧洲，夺取2500万人的生命。

19世纪至今，流感病毒在全世界发生多次大范围传染，其中危害最大，损失最严重的是1918年流感的世界性蔓延。

当年，全球就有5亿多人感染流感，其中500多万人死亡。

仅在美国就有55万人丧生，这比该国在二次世界大战、朝鲜战争和越南战争中阵亡的总数还多。

目前世界上疟疾每年发病人数高达5亿，仅1997年就造成150万到270万人死亡。

从2003年初春SARS危机肆虐到当年6月疫情基本平息，全球SARS患者累计8450人（含疑似病例），死亡810人。

至2003年8月，中国有5327人感染SARS病毒，349人丧生。

三是各种公共安全事故造成了人员的伤亡。

1986年4月，苏联发生了切尔诺贝利核电站核泄漏事件，仅在参加救援工作的83.4万人中，就有5.5万人丧生，7万人称为残疾人，30多万人受到放射伤害死去。

乌克兰共有250万人因为核事故身患各种疾病，其中包括47.3万儿童。

在乌克兰的核受害者中最常见的是甲状腺疾病、造血系统障碍疾病、神经系统疾病、恶性肿瘤等。

2003年12月，中国重庆开县发生特大井喷事故，直接夺命243人。

四是公共危机对社会公众所造成的难以愈合的心理伤害。

苏联核电站泄漏事件，周边患病儿童数量骤然增加，据专家估计，完全消除这场浩劫的影响最少需要800年，由此给人们造成的心理伤害将长久难以消弭。

四是政治和社会危机事件对人类生命的伤害，包括战争、暴乱和恐怖活动等等，都会给人类社会带来极大的伤亡。

（2）公共危机导致资源的巨大毁损和流失，并严重破坏经济的稳定和持续发展。

2003年SARS肆虐时，中国的旅游、餐饮、运输、商贸等行业都遭受惨重损失，经济发展受到很大干扰。

据亚洲银行统计，亚洲因2003年SARS危机造成的经济损失约在280亿美元左右，中国遭受的损失在600亿以上。

可以说，公共危机给经济社会发展造成的直接和间接损失难以估量。

（3）公共危机导致社会的失序和动荡不安。

无论何种性质的大规模的突发性公共危机，都会给社会造成极大的冲击和破坏，引发社会的恐慌和动乱。

有论者分析旧时代在灾荒岁月农民由于饥民或流民，而后为了生存又沦为土匪的如下过程：坐以待毙饿死农民→灾害→饥民铤而走险成为土匪被杀或土匪存活“饥寒起盗心”的精神扭曲固然与人的道德伦理失守有关，而生存环境的剧变所形成的高压对人们铤而走险行为方式趋向极端化的催化作用不可忽略。

在现代社会公共危机中人们被迫沦为匪盗的情况虽然已不多见，但是公共危机的发生导致社会运行秩序破坏，公众生活必需品或能源供给紧张或中断，这都必然会引发公众的恐慌和情绪失控。

而此时如果又出现相关信息传播沟通不畅，就更可能进一步加剧社会的不稳定，加速公共危机的蔓延和恶化，放大和加重公共危机的危害及治理的难度。

（4）公共危机有可能极大地损害政府的形象和声誉，贬抑政府的公信力。

环境破坏性、公共卫生性或技术事故性公共危机的爆发则必然使公众对政府对有关领域、部门或社会组织的管理效率产生极大的怀疑和忧虑。

即便是不可控的自然灾害性公共危机的突袭，也会让公众质疑政府及政府部门对有关问题的预测、预报、预警和应急的机制和能力。

因此，公共危机的爆发有可能从许多方面贬抑和破坏政府的形象。

而公共危机爆发后，对危机的回应、化解和善后更是对政府智慧、能力和公信力的极大挑战。

如果这些工作能使公众感到满意或比较满意，那么政府的形象会得到一定的弥补甚至某种程度的改善，反之，则是雪上加霜，危机公众对政府的信任甚至后者的合法性基础。

三、公共危机管理1.公共危机管理的核心理念公共危机管理是在社会面临不期而至的重大灾害、灾难或冲突动乱的危机关头实施的管理活动，是一种非常态的公共事务管理。

因此，其管理理念和管理方式具有显著的特殊性，必须秉持如下理念实施管理，才能有效回应和化解危机。

（1）以人为本的理念。

（2）防范为先的理念。

一是预测；二是预警，在公共危机可能发生之前警示社会和公众，以利于未雨绸缪，形成应对危机的心理和资源准备。