人事_双轨制_下政府公务员聘任机制的补充与完善_陈松

第21卷 第1期 山西青年管理干部学院学报Vol.21 No.1

2008年2月Journal of Shanxi Colle ge for Youth Administrators Feb.,2008

政治 法律!

收稿日期:2007-12-12

作者简介:陈 松(1983∀),男,辽宁北镇人,青海民族学院2006级行政管理专业硕士研究生。

张林盛(1983∀),男,山东青岛人,青海民族学院2006级行政管理专业硕士研究生。

人事#双轨制∃下政府公务员聘任机制的补充与完善

陈 松,张林盛

(青海民族学院经济管理学院,青海西宁810007)

摘 要:人事#双轨制∃下的政府公务员聘任制作为现行公务员制度的补充机制,在满足政府职能动态发展,建立#灵活、高效∃政府等方面成绩卓越。然而,伴随行政实践的日渐成熟,其内在的制度缺陷也暴露出来,改革势在必行。关键词:人事双轨制;公务员;聘任制;补充;完善

中图分类号:D630.3 文献标识码:A 文章编号:1008-8997(2008)01-0065-02

一、人事双轨制:

公务员终生聘用制和合同聘任制并存

(一)公务员聘任制是政府雇员制的完善和发展

在我国,聘任制的实施有深刻的理论背景和现实依据。早在公务员聘任制实施之前,各地政府就已经实行政府雇员制,产生了吉林、珠海、深圳三种模式。因此聘任制是在政府雇员制基础上建立起来的,是吸取雇员制优点、摒弃雇员制缺点的产物。政府公务员聘任制的正式实施,奠定了我国公务员人事体制的并行双轨制度。

(二)人事双轨制的来源及概念

#双轨制∃一词来源于上个世纪80年代中国大陆一种特殊的经济制度。双轨制的全称是价格双轨制,主要涉及粮食价格及生产资料价格。也就是说,即使在同一城市、同种粮食或生产资料,同时存在计划内、计划外两种价格的状态,国家计划任务内的粮食及生产资料实行国家牌价,超计划生产部分和按国家规定的比例允许企业自销部分实行市场价格。

人事双轨制主要是借用了#价格双轨制∃中在同一体制中并存两种不相关联的制度的分类方法,即在政府的公务员人事体制中存在着终生制和聘任制两种不同制度,对不同类别的公务员实行差异化管理,已达到政府持续高效的运行。

综上分析,人事双轨制可做出如下定义:政府在行政管理过程中,按照所需公务员职位的性质、特点的不同,将公务员划

分为终身聘用制公务员和合同聘任制公务员,对两种不同性质的公务员采取不同的管理方法,目的在于优化公务员队伍结构,提高政府的行政效能。

(三)实施人事双轨制的动因

首先,人事双轨制的实施有助于彰显政府的成本效益意识。公共行政的成本效益是引入政府聘任制的重要因素。现代行政的复杂性对政府公务员的素质要求越来越高。聘任制公务员一般均是科技含量高的岗位,并在受聘专业领域有着较高的理论、技术水平,一旦受聘到岗,立即发挥作用,可以节约行政成本,凸显行政效率。

其次,人事双轨制的实施是适应后官僚时代信息及技术膨胀的产物。我国现行的公务员制度是根据马克斯 韦伯的理性官僚制理论建立起来的,该理论的精髓就是追求严密的组织结构、非人格化运作以及终身雇佣[1]。然而,随着后官僚化时代的到来,信息以几何倍数增长,技术日新月异,这种缺乏弹性的政府组织结构已经难以适应的现代行政生活。

第三,人事双轨制的实施是满足政府职能动态发展的需要。现代政府始终处于动态外部环境中,从#统治政府∃到#服务政府∃已成为政府职能的发展趋势。政府职能的变化必然要求政府组织结构与职位设计适时变之。实行人事双轨制,能够根据政府工作量的波动要求,增加或减少政府聘任制公务员,满足社会多元发展和组织效率的要求,是应对政府职能变化的一种变革和创新。

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二、人事#双轨制∃下公务

员聘任机制的内在缺陷

政府公务员聘任制具有高效、弹性、灵活的特点,是现行公务员体制的一种创新。然而,没有一种制度是完美无缺的,聘任制在行政实践中至少存在如下制度缺陷:

首先,人事双轨制中聘任制公务员准入标准不够明晰。我国%公务员法&规定,可以对专业性质强的职位实行聘任制,但国家并未出台相关的制度细则,并未规定专业性质强的定量标准,赋予了行政机关广泛的行政裁量权。在行政实践中,这种弹性的标准往往成为滋生腐败和权钱交易的温床,不利于现行公务员队伍的建设。

其次,人事双轨制没有提供完善的转换通道,#鲶鱼效应∃不明显。我国公务员体制最显著的特征就是缺乏竞争,据人事部统计,从1996年实行辞职辞退制度以来到2003年的8年间,共有19374万名不合格公务员被辞退,平均每年不到2500人。如果按照全国近500万公务员计算,每年辞退的公务员占总数的比例为0.05%左右[2]。而政府引进聘任制的一个重要目的就是引入竞争理念以鞭笞和激活公务员体制。但是人事双轨制度并未实现这两种制度的衔接,不但对现有公务员的#鲶鱼激励∃效应不够,而且严重挫伤聘任制公务员的积极性。

第三,人事双轨制下聘任制的配套制度不完善。虽然%公务员法&第九十八条规定:#聘任合同应当具备合同期限,职位及其职责要求,工资、福利、保险待遇,违约责任等条款。∃但是仍有许多悬而未决的问题,例如再就业工作年限的计算问题,档案以及党、团关系的管理问题等等,因此配套制度的建设任重而道远。

三、人事#双轨制∃下公务员聘任机制的建构:

职位细化下的补充与完善

%公务员法&第九十五条规定:#机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。∃由此可见,我国的聘任公务员主要分为专业技术类和辅助类,因此有必要在职位分类基础上对公务员聘任制进行制度细化。

(一)专业性职位政府公务员聘任机制的补充与完善

所谓专业性职位,主要包括金融、法律、会计、信息技术等方面的人才,例如首席经济学家职位、法律顾问职位、金融专家职位、数据分析员职位等,对这类职位公务员的运用要遵循效率最优原则,最大限度地调动其积极性,以提高政府的效能。

第一,完善专业性公务员的准入机制:设定定量标准。

在专业性公务员的准入机制上,国家应该出台相应的准入标准。准入标准设定的关键在于量化准入指标,对学历、工作年限、专业技能、从业经历都作出相应的硬性规定,避免由于行政裁量权的存在,使聘任制成为行政领导滥用权力的温床。例如,政府聘任制中的会计专业人员可做如下设定:大学本科及以上学历,从业3年以上,具有中级会计师或以上职称,担任过企业的主管会计或与其相当的职务。

第二,健全专业性公务员的监管机制:严格的聘任控制。

为了稳步推行聘任制,%公务员&法规定了加强监督管理的措施,例如该法第九十七条规定:#聘任合同的签订、变更或者解除,应当报同级公务员主管部门备案。∃当然,除了合同备案控制外,国家公务员主管部门应该在充分调研的基础上从宏观上控制全国专业性聘任制公务员的数量,严防公务员队伍的再度扩张。

第三,建立专业性公务员的转换机制:交叉的双轨制。

聘任制公务员由于合同契约关系,在日常的行政工作中往往表现出工作不安心、后劲不足等弊病。因此,对于聘任制公务员,特别是专业技术类聘任制公务员,应该建立从聘任制到终生制公务员的转换机制,以期建立一支稳定团结的公务员队伍。当然,这一机制还没有明确的法理确认,在实践中是否可行,还值得商榷。

第四,确立专业性公务员的保障机制:优厚的待遇。

优良的社会保障制度能够稳定专业性公务员队伍,对于双轨制的长期建构具有积极的促进作用。对于专业性强公务员,要尽可能在法律允许的范围内完善养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险、工伤保险和住房公积金制度,尽可能地提高社会保障的标准,以完备的社会保障体系留住专业人才,更好地服务于政府部门,建设社会主义和谐社会。

(二)辅助性职位政府公务员聘任机制的补充与完善

所谓辅助性职位,主要包括书记员职位、资料管理员职位、文件分发职位、数据录用职位等,对这类职位公务员的使用,要遵循成本最优原则,最大限度地控制政府的行政成本,建设#廉价政府∃。在实践中有以下的问题值得注意:(1)成本控制的前提。必须在%劳动法&和%公务员法&的法律框架内进行,不得违背相关的法律、法规。(2)工资水平的问题。可以借鉴新加坡的经验,按社会上同种工作性质职位市场价格的80%左右支付辅助性职位公务员的工资,工资的差额可以有公务员工作自身具有的优越感补偿。(3)日常管理的问题。可以在相关的法律法规框架内制定单独的管理条例,以便更好地处理这类公务员的社会保障、劳资纠纷等问题。

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