政治和行政

政治就是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业”因此,它不仅包括政府的伦理道德方面的内容,而且,只要公职的占有可能取决于个人的政治态度或政治贡献,它就经常不顾伦理道德的原则而特别包括那些左右公共舆论,吸引与引导选民,以及获取与分配公职任取权的艺术。

布劳克在其《法国行政辞典》中把“行政”定义为:“公共服务的总体,从事于政府意志的执行与普遍利益规则的实施”。《世纪辞典》有关“行政”的说法就是:“行政人员的责任或职责,特别就是政府的执行职能,包括政府的总体的与局部的所有的权力与职责的行使,它既不就是立法的,也不就是司法的。”我们可以瞧到,这些定义都着重于说明,政治与指导与影响

的政策相关,而行政则与这一政策的执行相关。这就就是这里所要分开的两种职能。“政治”与“行政”正就是我们为表达这二种职能而选用的两个词。

近来有关行政的著述家已经认识到,从理论探讨与实践便利的角度说,行政不应再只被当

作执行机构(政府中的这个机构就是由成文法所规定的执行性机构)的一种职能。相反,人们已经瞧到,行政就是执行国家意志的职能。在某些方面,它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的职能要大一些,在另一方面则可能要小一些。因此,在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能,即国家意志的表达职能与国家意志的执行职能。在所有

的国家中也都存在着分立的机关,每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种职能中的一种。这两种职能分别就就是:政治与行政。

如果为了防止政治在具体细节问题上影响行政,而试图在政府中把分别主要承担这两种职能的机构在法律上分开,政治对行政治的职能前面说过,政治的职能在于对国家意志的表达。但就是,这种职能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构。另一方面,任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种职能。因此,分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构,每个机构只限于行使一种

实际政治的需要却要求国家意志的政的必要控制势必要在法律之外进行。这就就是美国政治体制中的情况。美国政治体制在很大程度上就是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行官员与行政官员独立的地位,所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。

古德诺认为,必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实,发挥它已有的协调功能,制定出政党的行为规范,减轻与消除政党有可能给社会带来的消极因素。为使政党能对整个政府负起全责,首先,要变革美国行政分权的体制,向行政集权发展,追求高效率行政、摘要:古德诺认为国家有意志表达与意志执行两种基本职能,即政治功能与行政功能,由此提出政治与行政的二分论,但她的主要研究意向不在于政治与行政的“分离”,而就是注重政治与行政之间的“协调”。协调途径之一就是政治对行政的控制,途径之二就是行政的适度集权。这种瞧似矛盾的协调在法定体制内就是无法完成的。古德诺考察了美国政治体制,发现这一协调力量来自法定体制之外的政党。政党通过对立法机构成员与执行机构成员的挑选,恢复了被法定体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制;政党通过对中央行政官员与地方行政官员的挑选,建立起一种必要的行政集权。

1887年,威尔逊发表了被誉为行政学开山之作的《行政学研究》一文,主张建立一门关于行政的科学,以研究如何有效推进政务,提高政府效能。其行政思想的巨大贡献在于,提出行政学研究必须从政治学领域中分离出来,作为一门独立的学科与专门的学问进行。威尔逊将政治与行政分离,将行政界定为事务性与技术性的活动领域,政治则就是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动。她在《行政学研究》中明确指出政治与行政就是两个不同的研究领域,认为“行政管理就是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务就是由政治加以确定的,但政治无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”“政治就是政治家的特殊活动范围,而行政管理则就是技术性职员的事情。政

策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就就是政治。”正就是基于这种认识,威尔逊把政治与行政区别开来。这就就是经后人归纳的著名的“政治与行政二分法”原则。“政治与行政二分法”原则在古德诺与韦伯的理论中得到进一步的坚持与发扬,也就就是说,威尔逊、古德诺与韦伯的理论就是属于一个统一的理论范式的。

威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的主要表现如下:

威尔逊认为:(1)一个良好的政府应有两大支柱,即坚强有力的政务官与效能精干的文官。(2)要发挥与实现政治的功能,就必须纯洁政府的组织机构,加强执行,提高行政效率。(3)传统的论证主要集中在政治过程方面,而对如何实施法律则注意不够,所以应当把研究的重点放到行动的政府方面,即放到政府行政管理方面。(4)国家的权力主要就是掌握在决定政治的议会与执行政治的行政部门手中,因此,从结构上说,三权分立学说就是不符合实际的,政治与行政的两分法才就是正确的。

古德诺认为:(1)为了提高行政效率,最好将政党的因素与政治权宜等政治排斥在行政之外,而将政府文职官员区分为政务官与常务官,并规定常务官在政治上中立。(2)行政学不研究政治问题,也不使用民主或程序的标准,而就是研究政府的行政效率、操作方法等。(3)传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际,因为民主国家的主要职能只有政治与行政两种,司法只不过就是行政的一小部分而已,主张否定立法、司法、行政的三分法,而代之以政治与行政的两分法。二分法促进了行政学的产生,推动了行政管理科学化。在某种意义上说,政治与行政二分法的提出体现了行政摆脱政治的努力,因此,把行政从政治中分离出来就是时代的客观要求。

反对者普遍认为,现代社会就是一个政治泛化的社会,在政府的行政程序与行政行为中,不可能不贯穿着政治精神,甚至在具体的活动中都体现了政党政治的影响。早期的批评来自凯恩斯主义,基本上把政府活动与政党活动瞧作就是一个与经济的领域相对应的统一的领域。对政治与行政二分原则的更多批评就是来自于公共政策科学。在公共政策学家们的眼中,威尔逊根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策的执行严格区分开来就是与现实不相符合的。20 世纪60 年代末70 年代初兴起的“新公共行政学派”否认了政治与行政二分原则的科学理论意义,她们认为“传统的行政研究由于就是在政治与行政二分观念的指导下进行的,从而使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内。”继新公共行政学派之后, “新公共管理学派”对政治与行政二分的原则作出了进一步的批评,它指出这一原则就是没有意义的理论假设。

布隆赤里认为,“政治就是`在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动,而另一方面,`行政管理’则就是`国家在个别与细微事项方面’的活动。因此,政治就是政治家的特殊活动范围,而行政管理则就是技术性职员的事情。`政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’,但行政管理并不因此就就是政治。”这里已明确告诉我们,政治与行政就是政府所具有的两种不同的功能,二者就是相互区别的