(大连理工大学)第五章 公共政策问题构建分析

央行在2007年11月8日发布的三季度货币政策执 年 月 日发布的三季度货币政策执 央行在 行报告中预测，全国居民消费价格指数(CPI)将达 行报告中预测，全国居民消费价格指数 将达 4.5%左右。粮食价格、能源价格和劳动力成本上 左右。 左右 粮食价格、 行压力增大是通货膨胀风险扩大的三个主要因素。 行压力增大是通货膨胀风险扩大的三个主要因素。 随着劳动力供求出现结构性趋紧， 随着劳动力供求出现结构性趋紧，工资上行压力 将增大。 将增大。 目前， 目前，全国平均劳动报酬已连续七个季度超过 GDP名义增长率，劳动力成本的上升在未来有可 名义增长率， 名义增长率 能进一步推高价格总水平(2007年11月8日《新华 能进一步推高价格总水平 年 月 日 网》)。 。

政策分析中最致命的错误是第三类错误： 政策分析中最致命的错误是第三类错误：即当应 该解决正确的问题时，却解决了错误的问题。 该解决正确的问题时，却解决了错误的问题。
2003年春运期间，某铁路局对民工团体一律发售“大 票”，严禁各客运站发售零票。所谓“大票”，就是 铁路客运代用票，民工团体统一在一张票面上填写上 车人数和所到车站。铁路局的初衷是通过“大票”来 打击票贩子，然而成效未见显著，反而省去了票贩子 以往雇人排队抢票的麻烦。年年春运，岁岁治理，但 “黄牛”依旧笑春风，这其中怎一句“打击不力”可 了？

社 会 问 题 ( ( ( ( 问 题 ) ) ) ) 问 题

二、公共政策问题的特征
关 联 性

主观性

人为性

动态性

三、公共政策问题的类型 政治问题、经济问题、社会问题、文化问题、 政治问题、经济问题、社会问题、文化问题、外 交问题、民族问题等。 交问题、民族问题等。 全国性、区域性和地方性问题。 全国性、区域性和地方性问题。 影响人类身体健康、影响人类生活方式、 影响人类身体健康、影响人类生活方式、影响人 类道德、影响人类平等问题。 类道德、影响人类平等问题。 分配型问题、管制型问题、再分配型问题。 分配型问题、管制型问题、再分配型问题。

基于特定的社会问题， 基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采 取行动，通过公共行为希望实现和解决的问题。 取行动，通过公共行为希望实现和解决的问题。
社会客观现象（非主观） 大多数人察觉、认同并受其影响(公共性) 价值、利益和规范的冲突（问题） 团体活动与力量（公共行为） 政府的必要行动（纳入政策议程）

“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。 合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以上， 其中外资7亿美元，内资250亿元，比上一年增长50％以 上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110亿元内 资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体的招商 指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门外，各市 直机关、各县区、各开发区都领到了招商引资任务。对招 商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不力的有可能官 位难保。

2、政策议程的类型 、 （1）系统议程 ） 又称公众议程， 又称公众议程，指某个社会问题已经引起社会公 众和社会团体的普遍关注， 众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出 政策诉求， 政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策 议程。 议程。 本质上是众人参与讨论过程。要求三个条件： 本质上是众人参与讨论过程。要求三个条件：

来自北京的王先生，受邀请考察了合肥的投资环境。他在 接受记者采访时说，只有栽好梧桐树，才能引来金凤凰。 逐利性是资本的本性，是“看不见的手”在引导资金的流 向。哪里有赚钱的项目，哪里的发展环境好，资金就会 “蜂拥而至”。 合肥已经觉醒，认识到优化投资环境是经济发展的生命线。 为此，该市正在积极开展“机关效能”革命，致力营造灵 活宽松的政策环境，营造便捷高效的服务环境，营造规范 有序的法制环境。

安庆市一位承担几千万元招商任务的局领导告诉记者， “啥项目都行，只要资金能进来”，“拾到篮子里都是 菜”，该市第二类重点招商项目即为化工医药类，可见求 财心切。同时，他私下告诉记者，这种盲目招商，难免重 复建设，对土地利用也是个考验，应该说是短期行为的体 现。 2005年，安徽一些城市就出现了许多假招商的例子。比如， 请投资人先把钱打进来，等承担任务的招商人完成了考核 任务，领到了奖金后，投资人再找理由撤出“投资”。

邓恩： 邓恩：从政策问题结构角度
要素 决策者 备选方案 效用（价值） 效用（价值） 后 果 概率 问题结构 结构适度 一人或少数 有限 一致 不确定 不可计算

结构优良 一人或少数 有限 一致 确定性或风险 可计算

结构不良 许多 无限 冲突 未知 不可计算

第二节 公共政策问题构建程序
邓恩程序模型
元问题 问题搜索 问题界定

（3）两种议程区别 ）
是两个不同的阶段，有本质的区别。 一般是先公众议程后政府议程。也有不经过公众议程 而直接进入政府议程。

二、社会问题进入政策议程的途径
4、政府、其他 、政府、 都不主动介入

3、政府、其他 、政府、 均主动介入

2、其他主动， 、其他主动， 政府有限介入 1、政府主动， 、政府主动， 其他有限介入
广泛注意或感知 多数认为有采取行动必要 普遍认为是政府职能部门权限之内，应当被关注。

（2）正式议程 ） 又称政府议程， 又称政府议程，是指某些社会问题已经引起决策 者的深切关注， 者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的 行动， 行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种 政策议程。 政策议程。 本质上是政府部门按特定程序行动的过程。 本质上是政府部门按特定程序行动的过程。

一、公共政策问题定义 公共政策问题是一种特殊的社会问题。 公共政策问题是一种特殊的社会问题。
问题 类型 个人 问题 团体 问题 社会 问题 利益关系 私人利益 团体利益 社会利益 利益 载体 典型特征 实现方式 市场交换机制、个人自 治机制 团体协商、交易、博弈、 强制 公共选择、公共政策

个人 个人独享性 组织 组织共享性 政府 社会分享性

案例思考题： 1、推动经济增长的主要动力有哪些？ 2、您是怎样看待安徽地方政府的招商引资政策？ 3 3、从政策问题构建角度谈谈安徽地方政府招商引资政策存 在什么问题？

第三节 公共政策议程的建立
一、政策议程的含义与类型 1、政策议程的含义 、 通常是指某一引起公共政策决策者深切关注并确 认的公共问题被正式提起政策讨论， 认的公共问题被正式提起政策讨论，决定政府是 否需要对其采取行动、何时采取行动、 否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么 行动的政策过程。 行动的政策过程。

2、社会中部分团体或者个人主动，政府只是有限 、社会中部分团体或者个人主动， 介入 从各自利益出发，力图谋求期望获得的地位。 从各自利益出发，力图谋求期望获得的地位。 政府有限介入原因： 政府有限介入原因：
政府基本不知道这些问题的存在 政府知道问题的存在，但是没有权力去处理 政府知道问题的存在，也有权力处理，但无能力处理 政府知道问题的存在，也有权力和能力处理，但不能 马上列入政府的议事日程

国家统计局2008年3月12日发布 月份全国居民消 年 月 日发布 日发布2月份全国居民消 国家统计局 费价格指数上涨8.7%时，特别说明：从环比看， 费价格指数上涨 时 特别说明：从环比看， 2月份除食品价格上涨 月份除食品价格上涨7.1%外，其他类价格涨幅 月份除食品价格上涨 外 均在0.5以下。 均在 以下。 以下 几乎所有人都相信， 月份 月份CPI上涨的主要因素就 几乎所有人都相信，2月份 上涨的主要因素就 是鲜菜价格和猪肉价格的猛涨。统计局认为，这 是鲜菜价格和猪肉价格的猛涨。统计局认为， 是延续了去年下半年以来的基本走势。 是延续了去年下半年以来的基本走势。 在我们相信了这个诊断之后， 在我们相信了这个诊断之后，国家统计局局长谢 伏瞻上周六（ 月 日 开出了药方， 伏瞻上周六（3月22日）开出了药方，其中一味 主药是“防止务工收入过快增长， 主药是“防止务工收入过快增长，导致价格工资 螺旋形上升造成成本推动型通货膨胀” 螺旋形上升造成成本推动型通货膨胀”。
第五讲

公共政策问题构建பைடு நூலகம்析

本讲主要内容
第一节 公共政策问题概述 第二节 公共政策问题构建程序 第三节 公共政策议程的建立 第四节 构建公共政策问题的方法 案例分析

第一节 公共政策问题概述
政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点。 政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点。 要制定公共政策，首先必须挖掘和确认政策问题， 要制定公共政策，首先必须挖掘和确认政策问题， 了解问题产生的原因和背景， 了解问题产生的原因和背景，寻找社会问题进入 政策议程的途径。 政策议程的途径。

第三阶段：详述问题，构建正式问题。 第三阶段：详述问题，构建正式问题。

第三类错误： 第三类错误：
在第一阶段，搜索不充分导致为元问题选定错误边界， 如漏掉利害关系人等。 在第二阶段，应当选择正确的世界观、意识形态时却 选择了错误的。如认为贫困是穷人自身缺陷造成的。 在第三阶段，应当选择正确的实质问题的规范模型时 却选择了错误模型。

问题情境

实质问题

问题感知 正式问题

问题陈述

前提： 前提：感知问题情境的存在 第一阶段：从问题情境出发， 第一阶段：从问题情境出发，搜索利益关系人种 种问题，界定“元问题” 种问题，界定“元问题”。 第二阶段：问题界定，发现实质问题。 第二阶段：问题界定，发现实质问题。
受世界观、意识形态影响：可以把贫困定义为事故、 社会必然状况、恶人的行为或穷人自己的缺陷。

三、影响社会问题进入政策议程的因素 1、公民个人的作用（商贩扰民：抱怨 、公民个人的作用（商贩扰民：抱怨——媒体） 媒体） 媒体 2、利益团体的作用 、 3、政治领袖的作用 、 4、政府体制的作用 、 5、大众传媒的作用 、 6、专家学者的作用 、 7、问题自身的作用 、

社会问题进入政策议程的触发机制： 四、社会问题进入政策议程的触发机制：安德森

在上述任何一种情况下，都可能犯第三类错误： 在上述任何一种情况下，都可能犯第三类错误： 解决错误的问题。 解决错误的问题。

案例一
安徽部分城市招商引资走入误区
2005年年底，合肥组建了第一批452个驻外招商小组，招 商人员达1068名；今年初，淮北35个招商组披红戴花走 马上任；紧随其后，3月1日安庆在市体育场举行了隆重的 出征大会，57个招商小组起程奔赴沿海各地。安徽其他城 市也在摩拳擦掌，纷纷制订庞大的招商计划。 众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽近几年经 济增长较快，但与邻近的江苏、山东、浙江等经济强省相 比，差距依然明显。

3、政府及社会团体与个人都主动 、 政府希望与公众要求解决的问题完全一致或基本 一致 政府希望与公众要求解决的问题完全相反或基本 相反 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 又有差异一面。 又有差异一面。 4、政府与社会团体、个人都不主动介入 、政府与社会团体、 理论上存在，实践中几乎没有。 理论上存在，实践中几乎没有。
政治领导 危机事件 抗议活动 传媒曝光

安德森( 安德森(《公共 决策》) 决策》 1.政治领导人 1.政治领导人 2.危机 危机／ 2.危机／引人 注目事件 3.抗议活动 3.抗议活动 4.大众传媒注 4.大众传媒注 意

科布和爱尔德( 琼斯( 科布和爱尔德(《美国政治中的 琼斯(《公共政策研 参与：确定议程的动因》) 参与：确定议程的动因》 究导论》) 究导论》 内部： 内部： 1.自然大灾难 1.自然大灾难 2.人为事件 2.人为事件 3.技术变革 3.技术变革 4.民权抗议 4.民权抗议 5.工会罢工 5.工会罢工 6.生态变化 6.生态变化 外部： 外部： 1.战争行为 1.战争行为 2.武器技术革 2.武器技术革 新 3.国际冲突 3.国际冲突 4.世界联盟变 4.世界联盟变 化 1.政治运动 1.政治运动 2.对大量人员造成 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模的宣传 3.大规模的宣传 4.个人的努力 4.个人的努力 5.先前政策的应用 5.先前政策的应用

1、政府制定介入，社会团体或个人只是有限介入 、政府制定介入， 带有全局性问题， 带有全局性问题，如环境保护 特别需要关注的团体或个人因资源缺乏无力求助， 特别需要关注的团体或个人因资源缺乏无力求助， 如弱势群体 有些团体或个人始终居利益冲突强势地位， 有些团体或个人始终居利益冲突强势地位，有违 社会公正，如垄断组织， 社会公正，如垄断组织，腐败领导 政府从自身利益的需求出发，主动地发现问题， 政府从自身利益的需求出发，主动地发现问题， 如反腐倡廉