药品集中采购制度的完善从药企在法律纠纷中的尴尬境遇来看

Jan.2019Vol. 16 No.l2019年1月第16卷第1期湖北经济学院学报(人文社会科学版)Journal of Hubei University of Economics(Humanities and Social Sciences)药品集中采购制度的完善——从药企在法律纠纷中的尴尬境遇来看陈明红（中南大学法学院，湖南长沙410083）摘 要：2015年6月国家取消绝大多数药品的政府定价后，调控药价的重任就落到了药品集中采购制度上。

但是药品集中采购制度在实施中不断出现异化，药价并没有得到有效控制，药企、医院和患者都对此怨声载道患者普遍认 为居高不下的药价是药企为了攫取高昂的利润不断抬高药价所致，但是在药品集中采购制度之下，药企与卫生行政部门和医疗机构相比始终处于劣势地位，其合法权益无法得到有效保障，这也从侧面说明了药品集中采购制度存在缺陷，亟待完善，关键词：药品集中采购；五方主体；双信封招标2009年国务院颁布了《深化医药卫生体制改革的意见》 开始实施新医改的，迄今为止新医改已经快进行十年之久To 新医改取得了一些成就，但是“看病难、看病贵”依然困扰着众多的民众，这就使得新医改的成就大打折扣。

我国公民的医疗消费之所以居高不下主要是因为公立医院药品价格过高所导致的，而公立医院高昂药价的罪魁祸首被认为是“以药养医”政策，但随着药品加成制度的取消，“以药养医” 政策已逐步被废止，课时药价虚高问题并没有得到明显改 善，这主要与我国药品领域相关制度缺陷有关系叭政府调控 药价的主要手段有两个，一个是“药品政府定价”，另一个是 “药品集中采购制度”，但国家发改委已经从2015年6月起取消了麻醉剂和精神类药品以外绝大部分药品的政府定价， 控制药价的重任就完全落到了药品集中采购制度上。

可是我国的药品集中采购制度还存在诸多亟待完善的地方，不管是 招标方式、配送制度还是责任落实等都被医院、药企和患者广为诟病。

一、药品集中采购制度及其异化药品不同于一般的普通商品，其具有“拟制公共产品”的 属性，正是由于这种特殊性决定了药品在生产、流通环节以 及价格控制过程中不能仅仅依靠市场来调解，还必须借助于一定的行政干预叫 在20世纪90年代末，我国的实现的是药品分散采购制度，由此出现大量医药贿赂事件，为了规范混 乱的药品流通市场，减轻社会大众的医药负担，河南省作为试点开始在全省公立医疗机构中试行药品集中定点采购，时至今日我国已经形成“以政府为主导、以省为单位”的药品集中采购制度。

但是各省的采购模式存在差异，主要有招标模 式、药交所模式、挂网限价模式、医保采购模式、医药分开模式，其中使用最为普遍的是药品集中招标采购模式叫在药品 使用上，我国药品大致可分为“基本药物、基本药物以外的其他医疗保障目录药品、其他药物”三大类，而《国家基本药物目录管理办法》规定基层医疗机构必须全部使用基本药物，因此基本药物是使用最为广泛的。

在药品采购方式上，2015年国务院办公厅印发的《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》把“双信封”招标采购方式应用在了“临床用药量大、采购金额高、多家企业生产的基本药物以及非专利药品”上。

由此可以看出在药品集中采购制度中“招标模式”是主要，而在药品集中招标采购模式中“双信封”公开招标采购方式又 是关键。

“双信封”公开招标采购方式在有效降低药价上取得了可喜的成绩，但同时也暴露了一些亟待解决的问题。

药品集中招 标采购引入“双信封制”的初衷是为了保证招标过程的公平公正，但实际情况则是部分药品生产或经营企业（以下简称“药企”）为了能使自己的产品中标不断压低价格，有的甚至比成本价还低，药企无利可图出现“中标就死”现象。

此外，还出现 医疗机构凭借自己的优势地位对药品进行“二次议价”，药企为了推销中标药品不惜进行“医药贿赂”的现象，相关政府、药 企和医院对此都有不可推卸的责任，但药企作为重要的利益相关者是导致出现上述问题的直接原因，同时部分药品经营企业也是利益受损者，因此，本文从对其在法律上面临的尴尬 境遇岀发，探讨药品集中采购制度的完善。

二、法律纠纷中药企的尴尬境遇笔者选择“裁判文书网”和“北大法律法律信息网”的司法案例数据库，在法院裁判理由部分以“药品集中采购”、“药品 集中招标采购”、“药品购销合同”为关键词进行检索，初步得出50多篇相关的民事和行政案例。

为了挑选出更为合适的研究样本采取了如下方法：（1）相同法院受理的相同当事人、案 情的案件，只选取一个作为样本；（2）不同法院受理的相同案件，裁判结果可能相同或不同的，尽可能多的选取样本；（3）不同种类的案件，都收集采样叫最后得出8篇典型的民事案件基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本医疗服务保障法制化研究”（14JZD025）作者简介：陈明红（1993-）,女，湖南湘西人，中南大学法学院经济法专业2016级在读硕士研究生，研究方向为经济法和医疗卫生法：裁判文书，10篇典型的行政案件裁判文书。

在前述研究的基础之上，运用案例归纳法，探讨药企在法律中的尴尬境遇;（一）医疗机构拖欠货款引发民事纠纷《医疗机构药品集中采购丁作规范》第四章第二十九到三十八条对医疗机构应当遵循的丁作规范作出了相关规定，医疗机构要依照相关法律规定签订药品购销合同，禁止进行“二次议价”，医疗机构没有按时回款的，要支付一定比例的违约金。

部分医疗机构迟迟不肯支付药企货款，遂引发纠纷C笔者把此类纠纷案件分为以下两大类型进行详细分析：1.医药企业与公立医疗机构的民事纠纷在药品集中招标采购中招标人是卫生行政部门，而采购方是相应的医疗卫生机构，这种招采不一的制度设置会引起“究竟谁是药品购销合同双方当事人的争议”。

在“临沂正通医药有限公司与罗庄区沂堂镇卫生院买卖合同纠纷一案”中卩被告罗庄区沂堂镇卫生院辩称，临沂正通医药有限公司与罗庄区沂堂镇卫生院之间不存在药品采购合同，被告原属苍山县卫生局管辖，原告经苍山县卫生局统一招标后与苍山县卫生局签订采购合同，被告不是药品采购合同的相对方，原告应依照招标后的采购合同向苍山县卫生局索要药品款项。

一审法院判定原被告之间药品购销合同成立，双方虽然未签订书面合同，但被告工作人员在原告提供的到货确认单签字，双方形成了事实上的买卖合同关系。

与此类似的案件还有“河南九州通医药有限公司与荥阳市妇幼保健院买卖合同纠纷一案“，②一审时荥阳市妇幼保健院辩称，本案纠纷涉及其与荥阳市第三人民医院合并期间债务问题，拒不支付医药款项。

一审法院认为，本案中的合同及往来对账函上加盖的均系荥阳保健院公章，故九州通公司起诉要求荥阳保健院还款，并无不当，故对荥阳保健院该项辩称，原审法院不予采纳，二审时荥阳保健院又提出一审审理程序违法，剥夺了荥阳保健院合法的鉴定权利，二审法院则以“药品非一般商品，必须有严格的销售和进货渠道，以确保药品安全，荥阳保健院无法证明其进货渠道”为由驳回其上诉。

除此以外公立医疗机构还以“超过诉讼时效”、“供货量大，造成积压”、“第三者承担连带责任”为由拒不支付药款。

在凌海市人民医院与湛力军买卖合同纠纷一案中③，凌海市人民医院称原告的诉讼请求早已超过了法律规定的诉讼时效，且不存在时效中断的事由，一审法院认为原告提交的证明中并未载明被告履行还款义务的期限，故对被告的反驳不予支持，二审法院维持原判。

在“大同市中医医院与亳州市沪谯药业有限公司买卖合同纠纷一案“中④，一审和二审法院都认为大同中医院称亳州市沪谯药业有限公司供货量大，造成积压，应予退货的主张并无事实和法律依据，不予支持.而在灵川县医药公司与桂林长虹医院买卖合同纠纷一案中S,二审法院综合本案全部证据以及一、二审査明的事实，认为仁爱公司与桂林长虹医院因签订《空军桂林长虹医院医疗管理委托协议》成立委托合同关系，桂林长虹医院与灵川县医药公司因购销货物而成立事实上的买卖合同关系。

因此，灵川县医药公司对交易相对方内部管理制度及与第三人存在的其他法律关系不负有审査义务，桂林长虹医院不得以与仁爱公司的委托合同义务约束作为善意第三人的灵川县医药公司，对桂林长虹医院与仁爱公司之间的委托合同关系不宜在本案认定处理，应另行主张。

2.医药企业与非公立医疗机构的民事纠纷在山东上药医药有限公司与威海市文登区祥和医院买卖合同纠纷一案中，⑥由于原告山东上药医药有限公司与被告威海市文登区祥和医院存在一笔尚未结清的药款157036.6元，汤彩玲系原告威海分公司负责人职务侵占了部分药款，威海市文登区祥和医院剩余47231.5元未结清，原告以被告在明知汤彩玲没有单位授权的情况下向其支付货款为由要求威海市文登区祥和医院支付全部药款157036.6元，一审和二审法院都只支持47231.5元货款部分。

连云港康缘医药商业有限公司与泗阳仁慈医院买卖合同纠纷一案中;，原告连云港康缘医药商业有限公司与被告泗阳仁慈医院就药品价格超过江苏省中标采购价部分是否有效的问题进行争议，一审法院则认为仁慈医院与康缘公司并非通过招投标的方式订立合同，仁慈医院与康缘公司自行约定的药品价格并不因超出江苏省物价局规定的中标采购价而无效，故本院对被告仁慈医院的抗辩不予支持。

该案的特殊之处在于最后康缘公司在诉讼中自愿放弃对约定的药品价格超出国家最高零售价部分的诉讼请求，可见医药企业对于医疗机构的退让。

秦焕清与盖州市宏威医药有限公司案外人执行异议之诉一案中二审法院就争议焦点宏威公司对案涉执行标的是否享有足以排除强制执行的民事权益，认定在药品集中采购平台设置的账户，无论账户名称如何设置，都是“药采周转资金专用账户”「该账户存款具有特定性，不能按照占有即所有的原则确定所有权归属。

从已经收集到的案例来看几乎全是药企起诉医疗机构拖欠药款不予支付的，医疗机构状告药企的案件几乎没有。

这也从侧面印证了在药品集中采购中医疗机构和药企的不平等地位。

采购权和用药权掌握在医疗机构手中，药企处于被动地位，为了推销药品往往是“先货后款”，在多次讨要货款无果的情况下只得走上诉讼之路，这是被逼无奈之举，因为诉讼往往意味着一个客户的失去，同时也会耗费药企不少时间和金钱成本。

其实在实际合同履行过程中，不仅存在医院不采购药品或少采购药品，也存在药品中标企业不生产药品或迟迟不肯配送药品的行为。

《医疗机构药品集中采购工作规范》第五章第三十九到四十七条则对药品生产经营企业应当遵循的工作规范作出了相应规定，企业在中标之后应当在规定期限内与相关医疗机构签订药品购销合同、履行合同义务，并且直接配送药品或者委托药品经营企业进行配送。

而药企在中标之后不生产和及时配送中标药品则是由于无利可图或利润过低导致的，“双信封“招标唯低价是取造成的前述问题，本文会在后面进行详细探讨。

（二）行政诉讼中药企的诉讼请求被驳回2014年全面修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》新增了对规范性文件合法性审查的规定，使得行政案件的受案范围进一步扩大。