起诉阶段退回补充侦查程序运行情况调查

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退回补充侦查作为检察机关行使侦查监督权 的一种形式，其合理性与存在的价值已无需质疑， 但在实际运行过程中却存在一定问题。笔者拟以天 津市河东区人民检察院的调研数据为样本，对退回 补充侦查问题进行实证分析，并有针对性地提出建 议，以期对该制度在实践中的完善有所裨益。 一、审查起诉阶段退回补充侦查程序运行情 况分析 为全面了解审查起诉阶段退回补充侦查运行 的实际情况，笔者通过对天津市河东区检察院公诉 部门２０１０年到２０１４上半年退回补充侦查的全部 案件进行统计，对一些具有指向意义的数据进行了 系统分析，通过这些指标或指标组合来客观反映该 制度的运行情况及其背后的问题。２０１０年至２０１４ 年上半年该区检察院退回补充侦查的案件为５５２ 件，占所有受理案件的３０％。其中又有３６．８％的案 件进行了二次退回补充侦查，占全年受案总数的
在立法中增加侦查机关或部门负有配合检察机关 协作侦查义务的硬性规定，使得检察机关在不影响 效率的情况下，保证案件事实的及时、顺利查清。 （二）完善配套工作机制，理顺各方关系 第一，建立科学合理的诉讼考核评价机制。随 着考核评价机制不断修改、调整，其已日益朝科学 化、合理化的方向迈进。如取消了对不起诉率的限 制，在有的考评机制中，还通过相应的规定鼓励公 诉部门采用不起诉的方式增加案件的出口。 第二，严格落实羁押必要性审查机制。增加羁 押必要性审查的相关规定是修改后刑事诉讼法的 亮点之一，但因规定过于笼统，且没有强制约束力， 各地的实践效果并不太好。可以通过检察机关案件 管理部门等案件质量监督管理机构进行羁押必要 性审查，增加公诉办案人启动退查程序的考量因 素，减少对嫌疑人权利的侵犯。 （三）转变侦查人员的思维方式 审查起诉阶段退回补充侦查的价值在于以适 当牺牲效率为代价，实现对案件事实最大限度还原 和实体正义追求。尽管实践中退查程序存在诸多问 题，但这并不能影响和动摇这一制度的内在价值。 在效率与正义之间，对于刑事制度而言，适当牺牲 效率来换取正义的实现是值得的，甚至一定程度牺 牲嫌疑人特定时间段的权利都是值得的。不应为追 求所谓“及时的正义”而放纵犯罪，抑或为追求“效 率”而办理出“问题案件”。 因此，对于审查起诉阶段的退回补充侦查，无 论是执行者还是相关利害当事人，应正视这一制度 在刑事诉讼程序中不可替代的固有价值，从立法、 实践和主观等各个层面加以健全完善，而不应因为 该制度暂时所呈现的诸多问题而“因噎废食”。 【编辑：田
部分侦查人员不认真履行职责，退而不查，敷衍塞 责，造成案件补查质量不高，补查超期严重，甚至有 的悬案不报，退回后再无音信等情况均无从监督。 与此同时，检察机关自身的退回补充侦查决定也没 有相应的外部监督机制予以制约。 （二）考评机制致的利益冲突及矛盾 第一，各机关考评机制的存在与影响。毫无疑 问，在我国目前刑事诉讼程序的实际运行中，各机 关的考评机制对诉讼工作的影响已经远远超越了 刑事诉讼法本身。在统计的案件中，每年１２月份退 查的案件数明显高于其他月份，甚至可达到最低月 份的十几倍。究其原因，可能是出于每年１２月年度 考核的的需要，在这之前退回公安机关的案件不算 在检察机关本年度未结案件数之内。 第二，检警不同的利益诉求。从侦诉模式角度 来讲，我国的检警关系基本上属于侦诉分离模式。 二者分工大于合作，各自拥有不同的考评标准和工 作方向。因此，在从侦查到起诉的过程中，难免出现 利益不统一的情形。另外，在刑事诉讼下游的审判 阶段，控辩双方的对抗性日益增强，使得控诉活动 朝着更为精密化的方向发展，这便与目前仍相对粗 陋的侦查活动形成了矛盾。 四、规范审查起诉阶段退回补充侦查程序的 基本建议 （一）完善具体运作机制 第一，规范启动标准。现有立法对退回补充侦 查程序的标准规定让办案人员难以把握。当务之急 是出台证据法，通过证据法对提起公诉证据标准的 进一步明确，增强审查起诉阶段检察官对于起诉、 退查标准的把握，也对退回补充侦查程序启动进行 一定的限制。但考虑到案件事实的错综复杂性，在 条文设计上也不宜过细，应当为案件具体承办检察 官留出适当的空间。 至于如何进行类型化的规范，笔者认为，首先 应明确不得退回补充侦查的类型。一是无退查可行 性的。如侦查机关或机构已经在卷中明确说明某物 证已灭失，某证人或被害人已无法联系到案等情 况，再予以退查也无法实现预期侦查目的。二是不 适于退查的。主要是指侦查机关或机构存在违法取 证、案件办理存在程序瑕疵等情形，这种情况下如
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起诉阶段退回补充侦查程序运行情况调查
作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 齐冠军， 杨蕊， 刁飞腾， 常俊朋， 何江江 天津市河东区人民检察院 人民检察 People's Procuratorial Semimonthly 2014(22)
引用本文格式：齐冠军.杨蕊.刁飞腾.常俊朋.何江江 起诉阶段退回补充侦查程序运行情况调查[期刊论文]-人民检察 2014(22)
从退查案件所涉罪名来看，主要集中在诈骗 类、故意伤害、聚众斗殴、盗窃等较为常见且在某些 要件认定上容易出现困难的案件上，在统计的样本 中，伤害类（含故意伤害和聚众斗殴）占２２．１％、诈 骗类占２０．２％、盗窃占９．６％。在所有的补查案件中， 绝大多数案件补充侦查效率偏低，补充侦查时限超 过２０天的案件约占所有退查案件的８５％。而且效 果并不理想，仅有不到一半的退查案件的退查提纲 项目得到实质性解决，接近三成的退查案件没有任 何新的证据得到补充。
８本文作者还有杨蕊、刁飞腾、常俊朋、何江江。作者单位天津市河东区人民检察院。
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值追求，使其功能发生了异化。 一是利用退查程序相互“借时间”。从退查距审 查起诉期限尚余时间、补查情况、处理结果、审判程 序、审判结果等指标组合考察来看，特别是在对案 件退查时审查期限剩余情况进行统计时发现，在剩 余０天时才退查的案件占到全部案件的３８％，剩余 ３天以下的案件占全部退查案件的７７．９％，而退查 时审查期限尚余１０天以上的案件仅占９％。虽然单 凭该数据很难说明这些退查案件在“借时间”，但不 容否认存在较高的可能性。另外，在这些案件中退 查提纲内容一半以上得到实质解决的案件仅有 ４３％，与补查质量低相反的是退查后的起诉率却达 到了９３．８％，６３．２％的案件被法院适用了简易程序 或普通程序简化审，且几乎１００％得到有罪判决。 二是可能存在检警双方相互掣肘的情况。侦查 机关对检察机关的退回补充侦查往往存在抵触情 绪。统计样本中，高达２７．９％的退补后案件没有解决 任何实质内容，多为“无法查实”。而公诉人员则认为 公安机关的侦查人员证据意识不强，在案件现场没 有及时固定证据，造成案件补充证据困难。尽管明知 公安机关不会补查来新的证据，公诉人员仍然该退 则退，通过退查表明自己对案件证据情况的态度。 三、退回补充侦查案件存在问题的原因分析 （一）相关制度及配套机制的缺失 第一，启动条件及标准不明确。修改后刑事诉 讼法关于退查条件只有“需要退回补充侦查”的规 定，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称 《规则》）将其进一步细化为“犯罪事实不清、证据不 足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形”。在 刑事诉讼过程中，各方对“事实不清，证据不足”的 标准理解不一，难以把握。 第二，启动程序不规范。司法实践中，自审查起 诉部门实行主诉检察官办案责任制以来，退回补充 侦查由主诉检察官签字即可，无须再经检察长批 准。而同样可能降低诉讼效率的延长办案期限则需 由检察长批准。与延长办案期限相比，退回补充侦 查涉及与公安机关的关系，且一次退查最长可延长 两个月的时间，但法律对其启动程序的规定却不如 延长办案期限严格。 第三，制度运行缺少监督机制。实践中退查后
１１．１％。
二、审查起诉阶段退回补充侦查程序运行中 存在的问题 一是退回补充侦查率过高。作为刑事诉讼过程 中的非常态事件，退回补充侦查应该占全部案件一 个比较低的比例，但从实际来看，高达３０％的退回 补充侦查率严重偏离了合理性，影响了刑事诉讼价 值的正常实现。 二是侦查机关补查效率和质量偏低。统计中， 我们对与侦查机关补查效率和质量有一定指向的 数据予以关注，比如能够反映侦查机关补查效率的 实际补查用时，能反映补查质量的补查报告中新增 证据材料份数（不含侦查机关的情况说明）、退查提 纲项目数量得到实质解决（侦查机关出具的情况说 明除外）的比例等。从统计的样本来看，实际补查用 足３０天的案件高达６０％，超过２５天的案件达７７％， ２０天以内补查完毕的仅占１４．９％。退查提纲项目得 到实质解决仅占全部统计案件的４３％，２７．９％的退 查案件没有任何实质补查内容。当然，这与部分退查 提纲内容不够明晰、补查必要性不高、操作性差以及 机关间缺乏交流沟通也有一定关系。 三是检察机关自行补充侦查率低。在阅卷的过 程中，笔者发现为数不少的退查案件补查内容非常 简单，比如要求公安机关核实被害人陈述中的某项 内容，办案人员完全可以通过自行补查解决，没必 要将案件退回公安机关延误时日。 从价值角度看，退回补充侦查制度本身是公正 与效率之间进行价值博弈与平衡的结果。在调研过 程中发现，有相当部分的退查背离了制度设计的价
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果退回补充侦查，实际上是让“犯错者自己去纠正 错误”。三是退查无经济性的。调研中发现退查中有 不少是因为文书、程序轻微瑕疵或因找不到被害人 无法核实被害人陈述、无法听取被害人意见而退回 侦查机关或机构重新侦查，甚至有诸如证据卷编号 存在错误等退查原因。上述情形退查不仅违背制度 设计初衷，还浪费大量宝贵的司法资源。 其次，应规范运行程序。一是严格审查批准决 定程序。退回补充侦查也应参考延长审查起诉期限 的相关规定，由案件承办人提出，经过主诉检察官 或部门负责人审核，最终由主管检察长批准决定方 可启动。二是规范退查提纲的制作。当前实践中退 查提纲没有统一的制式要求，使得退查提纲因制作 者语言表达方式、法律与案件认知差异的不同而呈 现出极大的差异性和随意性。退查提纲除用语规 范、条理清晰外，还应强化退查提纲的说理性，使得 侦查机关更易于接受。三是增加听取利害关系人及 辩护人意见的相关条款。通过听取意见，明确其诉 求，对于缓减双方对立情绪，更好地查清案件事实， 尽快地完结案件程序具有十分重要的意义。四是设 置退查争议处理程序。应赋予侦查机关或部门对检 察机关公诉部门退查决定的异议权。侦查机关或部 门提出异议后，检察机关案件管理部门应及时介 入，指定其他主诉检察官或自行进行复核，复核后 报由主管检察长决定，异议期间不停止案件的补充 侦查。 再次，应增加侦查机关或部门负有协作侦查义 务的硬性规定。检察机关能力、设备、资金、人员、手 段等方面的不足，都是需要正视的问题，即使要求 检察机关提高自行补查率，也可能会因为诸多限制 而达不到查清案件事实的要求。加之检察官过多地 涉及侦查环节与其定位属性均不相符。因此，应当