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社会工作行政论文(2)【摘要】在中国情境下，社会工作发展与西方国家有不同特点，社会工作行政作为社会工作的间接专业方法，也有其不同于西方国家的特色。

本文从社会工作行政与社会政策的关系问题、社会工作行政的对象问题、社会服务活动中的人力资源管理、学生实习的双重功能问题，以及社会工作行政的伦理困惑等五个方面，探讨了构建中国特色社会工作行政知识体系及制度架构所遇到的理论和实践议题，并在此基础上提出建构中国特色社会工作行政体制的政策建议，包括：建构与完善社会福利政策体系;构建与完善社会工作组织体系;加快社会工作行政高级人才培育;加强对于社会工作行政的理论和实践研究。

【关键词】中国特色/社会工作行政/体制社会工作行政作为一种间接的社会工作专业方法，其形成的时间较晚，传入中国后，其应用范围和作用发挥相较于个案工作、小组工作、社区工作等专业方法都显得较为有限。

与此相对应，对社会工作行政进行研究的学者人数较少、研究成果也不多。

本文结合中国的社会与文化特点，讨论社会工作行政体制建构问题。

一、中国社会工作发展的特点要讨论中国社会工作行政体制建构的问题，首先要了解社会工作在中国发展的特点。

社会工作产生于西方国家。

这一事物引入中国大陆，与中国的文化与制度相结合，便显现出以下方面的特点：(一)社会工作者的含义有实际与专业之区分几十年计划经济时期的社会服务工作，主要是由政府部门及其人员以行政的手段提供，社会服务的专业化水平低，专业意义上的社会工作并不存在。

提供社会服务的人员后来被称作为实际社会工作者(王思斌，2006)，为的是与专业意义上的社会工作者相区别。

(二)社会工作发展存在后生快发、教育先行之特点20世纪20年代以后，社会工作专业教育在北京、上海、南京的一些高等学校出现，但是到50年代前期，社会工作教育在高校消失。

80年代后期，社会工作专业教育在高校恢复重建，经过二十多年的努力，至2011年已有252所高校开办社会工作本科教育，另有58所高校获得社会工作硕士专业学位(MSW)教育授权，而在现实社会中，社会工作还是一个社会知晓度低、社会认知度差、没有或者很少职业岗位的事物，因而社会工作在中国大陆具有后生快发、教育先行的特点(史柏年，2004)。

(三)专业社会工作者存在强(重)学术弱(轻)实践之局限一方面，由于社会工作专业教育在中国有38年之久的断层，恢复重建以后的师资大多没有受过严格的专业训练，加之快速膨胀的专业教育使得教师承受着巨大的课堂教学压力，许多教师无心、无力、无暇顾及社会工作实务能力方面的补足。

另一方面，社会工作在中国内地的职业化程度低，实际工作部门和实际工作者并没有向教育机构提出重构本土化理论知识体系的迫切要求，加之高校始终没有将教师参与实务工作的经历与能力列入评价考核的指标体系，所以一部分高校及教师，始终把社会工作作为一种纯学理的知识来对待。

(四)社会服务领域的主体构成显现大政府、小社会之格局中国政府以公有资产守护者的身份对社会福利资源实行垄断性的掌控，依然将对社会福利资源的直接分配看作是得到人民拥戴，从而获得社会统治合法性的基础，因而在社会福利服务领域仍然是提供直接服务的主体。

非政府的公益性服务组织由于很难得到体制内的福利资源，加之注册登记的门槛高，公众的认知和认可程度低，其生存与发展处于比较艰难的境地。

(五)强力推动社会工作人才队伍建设的政府存在重管理轻服务之倾向中国大陆多年经济高速发展带来了财富与繁荣，同时也带来了问题与困难。

党中央提出科学发展的思路以及社会建设的任务，社会工作人才队伍建设纳入国家人才队伍建设的重点目标，社会工作职业化、专业化、制度化建设因而获得了快速发展的大好机遇。

但是，由于长期高度集中管理社会的思维定势与行为惯性使然，加之因为国内外矛盾冲突加剧而产生的对于社会失控的担忧，一些地方与部门的政府工作人员往往将社会工作人才队伍建设的主要目标和期望放在对于社会的有效控制和管理上，对于社会工作是为有困难有需要人群提供专业服务的本质属性认识不到位，存在重管理轻服务的倾向。

二、中国情境下社会工作行政的理论和实践问题社会工作专业教育在中国恢复重建二十多年，社会工作制度化建设也已经起步。

但是与此相比较，社会工作的研究尤其是社会工作行政方面的研究起步较晚、成果也较少。

目前，国内的理论界和实务界经常遇到的有关社会工作行政领域的理论与实践问题有以下几个方面：(一)社会工作行政与社会政策的关系问题社会工作行政的定义有许多说法，从社会工作行政与社会政策的关系的角度看，尽管也有人把社会政策过程作宽泛的理解，将社会政策的制定也当作社会工作行政的一个组成部分，但是一般学者认为，社会工作行政与社会政策制定分属两个不同领域。

如W.Wilson(1886)提出：政府的计划行动(政策)不是行政，对这些计划的具体执行才是行政。

Parsons(1995)指出：社会工作行政属于政策过程中的决策后阶段，其任务是将既定的政策转化为政策对象可以获取的具体服务。

王思斌主编的《社会行政》(2006)在分析比较多位学者关于社会行政与社会政策关系的论述后指出：将社会行政分为宏观与微观对于分析问题是有益的。

但是，既然都是社会行政，就有一个基本的、共同的界定，来反映其本质。

可以认为，社会行政是将社会政策变为社会服务的活动。

从上述的经典论述可见：社会政策与社会工作行政是两个领域的活动，而且从顺序上讲，社会政策在先，社会工作行政在后，社会工作行政是对社会政策的执行和具体化。

社会政策是社会工作行政的基础性要件，从本质上说，它是一套包括价值的行为准则和规则，并且表现为一种正式文本。

它指出该项政策的宗旨和目的，政策惠及的对象及条件，福利资源分配的基本原则，福利资源分配及输送的责任者等(王思斌，2006)。

有了这样一套成型的准则和规则，社会工作行政就有了实施的依据。

但是放到中国社会福利的大背景下进行考察，相关领域的社会政策尚处于创建的初始，甚至是空白阶段，为社会某类人群提供专业服务的活动中的社会工作行政所依据的并不是已经成型的社会政策，而是依据从国(境)外教科书学来的理想服务模式，在某种角度可以说，在中国情境下的社会工作行政是先于社会政策的实践活动，扮演着推动相关礼会政策起步与创制(而非完善)的角色。

例如，笔者组织和参与的针对农民工家庭及其子女的移民社会工作;针对灾区民众的儿童社会工作、学校社会工作;针对唇腭裂儿童家庭、癌症晚期病人及其家庭的医务社会工作等等，在目前中国还都没有相关的社会政策，或者说相关社会政策还不配套完善。

在这些领域创设服务项目，除了服务相关人员之外，还肩负着通过专业示范以影响社会政策的使命。

(二)社会工作行政的对象问题社会工作行政作为社会工作五大实务方法之一，它的最终目标是通过有效传递社会福利以满足案主的社会需求，恢复和提升案主的社会功能，追求社会正义。

但是，作为宏观的、间接的社会工作方法，社会工作行政的直接的工作对象并非存在问题和需求的案主，而是提供福利服务的社会组织和服务机构。

如：曾群在《社会工作行政》中指出：社会工作行政就是通过对组织(即社会工作机构)的管理来有效地实现满足案主人群的社会需求这个组织目标的专业活动(曾群，2007)。

王思斌将社会服务机构作为社会行政的要件之一列入教科书，指出：在现代社会中，较大规模的、有组织的社会服务计划(或项目)都是借助于组织或机构进行的，社会组织和社会服务机构是社会福利输送的主体(王思斌，2006)。

上述学者的论述说明，社会工作行政的直接工作对象不是案主而是为案主提供直接服务的社会组织或社会工作机构。

然而，在中国情境下，虽然社会福利服务领域的组织化程度在加深，提供福利服务的主体也已经出现主要由政府部门或政府主管的事业单位承担，向由政府和非政府部门合作分担的方向转变，但是总体而言，中国社会福利服务领域的机构化趋势才刚刚显现，因为资源获得困难、机构注册登记存在制度性障碍，加之专业管理人才的欠缺，以专门机构的形式提供服务还不是普遍的现象，许多提供社会福利服务的活动，并非以机构制的形式而是以项目制的形式开展。

就社会工作行政而言，面对这两类不同的服务提供的组织形式，其工作对象是不一样的。

对于专门从事社会福利服务的机构而言，尽管他们所提供的服务也多以项目的形式呈现，但是他们所开展的服务项目的目标，与机构的目标具有高度的一致性，对于各种服务项目的策划与管理，实际上就是在这一类机构中从事社会工作行政的主要内容。

因为社会工作行政就是指对社会工作机构的管理，即通过各种活动以实现社会工作的使命和社会工作机构的组织目标。

因此，社会工作行政的对象就是这一类的服务机构本身。

然而，作为独立运行的项目制的服务活动，其服务项目的目标与运行主体的目标并不完全一致。

尽管组织策划与管理运作福利服务项目的大多也是一些社会组织，如中国社会工作教育协会、高校社会工作专业院系等等，但是这些社会组织并非专门的社会服务组织或机构，由于在专业教育先行的中国情境下，社会工作教育机构承担了许多服务提供的任务，但是这些机构的主要职责是教育培养人才而非直接服务提供，在这些机构中开展的行政工作，主要是为完成人才培养目标而进行的计划、组织、人事、指挥和控制活动。

对于附带性开展社会福利服务的这一类社会组织而言，严格意义上的社会工作行政的直接对象不是这一类的社会组织或机构本身，而是这一类组织或机构所策划与运行的社会服务项目。

(三)社会服务活动中的人力资源管理机构或项目的服务与发展依赖于员工对服务的投入以及服务的专业素养，因此，社会工作行政的一项重要工作内容就是对于服务机构的人力资源管理，包括人员的聘任、使用、薪酬、奖惩、培训等等。

在有关社会工作行政的许多教科书中，对此都有大量陈述。

但是，这些理论知识和方法措施运用到中国情境中，必须有一个本土化的理解和适用的过程。

因为在中国开展社会服务的，并不完全是专业意义上的社会服务机构，一些机构化的组织并不具有专业的资质;还有许多服务活动并不以机构的形式提供，而是以项目制的形式呈现。

服务主体的上述状况，使得在人力资源管理方面呈现特殊的困难：其一，员工的专业素养低。

因为不是在专业意义上理解社会服务的性质，机构聘用员工的门槛低，对于员工的文化水平和专业教育背景没有专门的严格要求。

加之投入少、待遇差，无法吸引高素质的人才加入团队。

这种现象与机构的服务宗旨与目标是相悖的。

其二，员工流动性大、流失率高。

针对上述状况，机构在人力资源方面加大投入，如加大培训力度，提高员工专业素养等，但是由于在社会地位和工资待遇方面不可能有根本性的改善，所以，一旦员工在能力上有所提升，就会朝有更好地位待遇的机构和岗位流动。

这造成了人力资源管理上的又一个悖论：为提高员工素质而加大培训等资源投入，而员工素质提升却增加其流失的可能。