推进农村城镇化需要关注的几个问题

推进农村城镇化

需要关注的几个问题

袁以星

（上海市人大常委会200003）

内容摘要：研究城镇化问题，必须清醒认识这一变化可能带来的各种挑战，认清城镇化自身发展的背景和规律。尽管从指标上看，上海等一些经济发达地区的城镇化程度已经很高，但是要看到城镇化模式日益趋同，农业边缘化、人口空心化、离农人口就业保障弱化等各种矛盾交织在一起。因此，必须在推进城镇化进程中正确处理好相关关系。

关键词：农村城镇化上海郊区农业现代化

中图分类号：F291．1文献标识码：A文章编号：1005－1309（2012）05－0018－006

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是一个地区工业化、现代化程度的重要标识。在推进城镇化建设过程中，如何促进其健康有序发展，既使广大农民充分享受城乡一体化和经济社会发展的成果，又带动农业现代化，而且给农村集体经济注入新的活力，得到可持续发展，这是一项值得研究的重大课题。笔者以上海郊区城镇化建设的探索和实践为基础，谈几个方面的问题。

一、上海郊区城镇化历程及启示

（一）上海郊区城镇化发展的三个阶段

改革开放30多年来，上海郊区城镇化伴随着中心城市的发展和延伸、农村工业化的不断推进，大致经历了三个阶段：

1．1978 1992年，乡镇企业崛起促进农民转移，农民“离土不离乡，农忙又返乡”。党的十一届三中全会后，随着农村实行家庭联产承包责任制和乡镇企业不断发展，农村生产力得到了解放，大批农村富余劳动力进入乡镇企业务工。特别是1984年，国务院出台了关于农民自理口粮进镇落户、务工经商的政策，上海出现了一批像奉贤洪庙那样的小集镇，吸引了一部分务工农民进镇落户。据统计，在此阶段，郊区农业户籍人口从453．05万人减少到413．82万人，转移农村人口39．23万人。上海的城镇化率从1978年的58．7%提高到1992年的67．9%。城镇化带动了郊区经济快速发展。同时，国务院批复同意《上海市城市总体规划方案》，将上海城市结构分为

收稿日期：2012－04－15

作者简介：袁以星（1949－）：上海市人大常委会财经委员会主任委员，长期从事农业农村管理和研究工作。

中心城、近郊工业小城镇和卫星城、郊县小城镇、农村小集镇等四个层级。

2．1993 2006年，浦东开发开放推动了城镇化步伐加快，农民“离土又离乡，务工进工厂”。这一阶段，在浦东开发开放带动下，一方面郊区工业园区蓬勃兴起，另一方面中心城区迅速向外延伸，引导中心城区居民向郊区转移，加速了松江九亭、南汇周浦、嘉定江桥等一批小城镇扩展。1995年，上海根据发展趋势编制了新一轮城市总体规划，确定了由“主城、辅城、县城和集镇”四个层次构成的城镇体系。1998年10月，党的十五届三中全会提出了“小城镇大战略”。2000年6月，中共中央、国务院发出了“关于促进小城镇健康发展的通知”，上海再次修编规划，提出了由“中心城—新城—心镇—一般镇”组成的多层次的城镇体系。2001年1月，上海市政府提出实施以新城和中心镇为重点的城镇化战略，重点发展“一城九镇”，即松江新城和朱家角、安亭、枫泾、浦江、罗店、高桥、周浦、奉城、堡镇等9个中心镇。在这一阶段，中心城区面积从内环线以内的365平方公里扩大到外环线以内的660平方公里。上海城镇化率从1993年的69%提高到2006年的85．8%，年均提高1．29个百分点。农业户籍人口从1993年的401．28万人减少到2006年的194．78万人，减少了206．5万人。郊区经济发展也步入了快车道，增加值连续10年保持两位数增长，高于全市2 4个百分点。

3．2007年以来，上海城镇化进入新一轮发展阶段，农民“离土离乡加保障，进城落户身份变”。党的十七大提出：“要加快形成城乡一体化发展新格局和走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”中国特色城镇化建设进入了一个新阶段。上海又开始了以新城建设为重点的新一轮城镇化建设。目前，松江、嘉定、南桥、青浦、金山等五个新城，已基本完成规划方案。同时，规划启动面积超过100平方公里的九个大型居住社区，几乎覆盖市郊各个区县，城镇化率已接近90%。

（二）上海郊区城镇化带来的启示

1．城镇化必须纳入城乡总体规划。城镇化作为大战略，必须纳入城市总体规划，包括对经济、社会、人口、资源、环境的综合因素分析，统筹布局布点，切忌多变。只有看清楚，想明白，才能避免重复建设。新型城镇化建设在规划理念上必须把城镇规划和城乡统筹结合起来。上海的城乡规划体系从20世纪80年代以来已经过多轮修编。在新的历史阶段，随着长三角地区区域一体化发展进程加快，城际铁路和高铁时代到来，对新城的布局定位应该更加科学、更加合理、更具有前瞻性的思考。规划空间布局应从都市圈和省际结合部两个点上出发考虑。新城功能定位也不应千篇一律，有的应该是都市辅城或分中心，有的应该是相对独立的节点城市。而且有必要对新市镇的规划也进行科学分类和定位，要充分考虑吸纳周边农民、外来人口进镇的容量和产业支撑的基础，真正使规划的主观愿望更加符合客观实际，使前瞻性的思考更能顺应城镇发展规律，做到规模适度、功能各异、循序渐进。

2．城镇化必须依托产业支撑。无论是工业、商贸服务业，还是农产品加工业，产业集聚发展是城镇化的基础条件。生产方式决定生活方式，而生活方式的改变又影响生产方式的转变。没有产业支撑，农村劳动力难以分流，人口难以集聚。“被城镇化”的结局，只能导致“空城”，甚至为“死城”。发展城镇化，要壮大区域经济，特别要重视发展县城经济。新城不能简单地建成一个居住型城市，而应该是生活、生态、生产相融合的城市，安居乐业是关键。实践证明，产业发展是推进城镇化发展的前提和基础，没有产业支撑的城镇是“沙滩上的大厦”，不可能持续发展。无论是新城建设还是新市镇建设，一定要有产业支撑。郊区城镇化发展的重要功能，是吸引当地居民进镇安居乐业，不具备条件的，不宜任意扩大规模。新型城镇化建设要坚持“产城结合”的