关于农发行支持农业中长期贷款的一些思考

关于农发行支持农业中长期贷款的一些思考自银监会批复农发行开办农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款等商业性中长期贷款业务以来,农发行支持农业和农村基础设施建设项目贷款逐年增长,对巩固我国农业发展基础,改善农村生产生活条件起到了积极作用,农发行在农村金融体系中的骨干支柱作用以及“建设新农村的银行”品牌形象得到了初步体现。

但中长期贷款由于期限长,不可避免地存在风险隐患。

本文仅就七台河市农发行开办中长期贷款业务现状、所面临的风险及防范对策进行探讨。

一、七台河市中长期贷款的现状七台河市农发行目前所发放的两笔中长期贷款项目分别是县域城镇建设项目5833万元贷款（七台河经济开发区一期供暖工程），农业综合开发4157万元贷款（汪清水库消险增容工程）。

这两笔贷款都属于非经营性中长期贷款，这些项目都有明显的社会和经济效益，有力的支持了七台河市地方经济的发展。

但在当前中长期贷款管理中依然存在不少困难和问题，需要引起重视。

一是承贷主体缺位，存在风险隐患。

中长期贷款项目的公共属性决定了项目本身的产权比较模糊，目前由政府指定或专门成立企业作为承贷主体是较为普遍的做法。

七台河市城市建设投资发展有限公司就是我行两笔贷款的主体。

它作为政府的融资平台，是政府和银行之间的纽带。

但是，如果承贷主体选择不当，或农发行、承贷企业和政府之间的法律关系不清晰，就容易理解为政府向农发行做出担保或农发行变相向政府发放贷款，进而产生合规性风险。

二是缺乏贷款风险评估机制。

由于风险管理的综合性和专业性，要求从事风险管理的人员必须具备很高的素质，经受过严格的专业训练，否则将很难理解业务和产品的风险性质，更难以采取适当的风险防范措施，同时还需建立完善的贷款风险评估机制。

目前，我行风险管理人才相当匮乏，而且缺乏完善的风险评估机制，尤其是对中长期基础设施贷款风险缺乏评估机制。

三是市场竞争力不够，金融服务需要创新。

从目前的情况来看，尽管农发行有资金来源稳定、利率不上浮、对客户的附加条件少等相对优势，但与商业银行相对成熟的营销模式、较为先进的营销理念、多样化的服务手段、快捷的服务方式相比，核心竞争力不足，对优质客户缺乏吸引力。

特别是客户营销服务和窗口服务理念需要进一步更新。

四是政府债务风险日益增长和逐步显现。

近几年来，七台河市政府大力发展城市建设和基础设施建设。

但面对需要巨额资金投入的项目，财政预算远不能满足资金缺口。

于是七台河市政府积极开辟融资渠道，广泛利用招商引资和国内资金，有效缓解资金的紧张状态。

然而，随着政府性债务规模的不断扩大，债务风险也日益增长和逐步显现。

二、七台河市中长期贷款所面临的风险(一)政策风险。

政策风险是中长期贷款业务面临的首要风险。

在我国政策和法律法规的变化都会对企业经营决策产生较大影响,这种影响可能是有利的,也可能是不利的,如果是不利影响,政策风险就会显现。

如果将来相当长的时期内,我国仍将处于由行政主导的经济体系向市场经济体系转化的阶段。

在这一阶段,政府仍将以行政手段和经济手段并举的策略调控国民经济运行,政策环境相对多变。

相对于短期商业贷款来说,中长期贷款所投入的领域和项目建设周期较长,从可行性研究、项目实施,到建成投产、按预期实现盈利、收回投资等,环节多,不确定因素多,在进行决策时必须高度关注政策风险。

银行在对地方政府主导的中长期项目进行贷款支持时,所面临的政策风险主要有产业政策风险、金融政策风险、环保政策风险、国土规划政策风险等。

一旦遇到地方政府为追求经济发展速度而对项目审查不严,所支持的项目行业发展过度,或技术落后,或投产后环保方面达不到国家要求,或遭遇国土规划政策变化等,项目贷款将面临较大风险。

此外,对于经营性项目贷款来说,由于建设项目同时受项目借款人经营管理能力等因素的影响,还面临着项目资金落实风险、完工风险、经营风险等。

如果项目资本金或其他来源渠道的资金不能落实到位,或者建设过程中成本控制不严,或者项目投产后产品竞争优势缺乏,项目财务效益、经济效益不显著等, 会导致项目拖延、停顿甚至失败;或者造成企业现金流不稳定、不可靠,还贷能力缺乏,造成贷款风险。

(二)政府信用风险。

1、地方政府行政行为的影响。

在发展经济上,地方政府往往注重追求经济的增长速度,容易对建设项目把关不严,监管不力,致使违规项目得以上马。

而地方政府对项目建设的大力支持,容易使银行形成错觉,从而降低项目贷款标准,放松审查条件,盲目介入。

另外,多年来地方政府的超前投入、高举债投入行为,使有限的地方财政收入始终不能满足巨大的资金需求,赤字“包袱”越背越重,财政困难有增无减,使以地方财政预算收入作为最终还款来源的银行贷款面临的政府信用风险较大。

2、地方政府还款能力的影响。

自我国实行分税制改革以来,地方财政收入保持了较高的增长速度。

但近年来,源于财政增收的不确定性和制度的不完善性,地方财政收入也存在一定风险。

3、中长期贷款项目承贷主体、用款单位和还款单位错位。

农业和农村基础设施建设中长期项目一般由政府组织实施,但根据法律规定,政府不能作为银行的承贷主体。

于是政府建立了具有政府背景的融资平台作为承贷主体,从银行间接融资,还款人名义上是政府的融资平台,但实际用款人却是政府各级部门。

各级政府融资平台的主要功能就是为地方政府进行项目融资,本身并不具体从事生产经营活动,其日常经营运作大部分靠财政补贴。

因此银行贷款实际还款人在某种程度上仍是政府,从而产生政府信用风险问题。

(三)银行管理风险。

银行管理风险主要来自于因中长期贷款业务的特殊性而造成的风险管理意识的淡化和项目管理经验的缺乏。

1、风险管理意识淡薄,管理能力较差。

一是过于依赖政府信用导致的风险管理意识的淡化。

中长期贷款项目由于多数由政府主导和财政的信用支持,一定程度上存在“政府无风险”的片面认为,过分依赖财政承诺、土地抵押等措施,从而放松了对项目的实质性审查和贷后管理,产生管理上的依赖性。

二是由于中长期贷款项目的复杂性产生的管理能力的不足。

由于中长期贷款项目涉及部门多,专业性强,银行难以详细掌握项目建设的投资、规划、融资规模等信息,难以对贷款用途进行跟踪监管,同时许多指标又不能量化考察,对于项目的风险判断能力和风险预警能力较差。

三是银行片面追求业绩增长,有重发展、风险管理滞后的现象。

随着国家为应对金融危机采取的系列“扩内需、促增长”政策的实施,来自各级政府对农发行信贷资金的需求旺盛,一定程度上助长了银行的业绩冲动,埋下风险隐患。

2、农村基础设施专业人才缺乏。

农业和农村基础设施建设涉及规划编制、配套资金、可行性研究与论证、项目申报与衔接、项目实施与竣工验收等诸多环节,涉及部门众多,专业性较强。

银行贷款要介入就必须对有关项目进行全面、充分的论证和调查。

这种论证和调查不是单纯的对项目承贷企业进行资格审查,更为主要的是对项目的可行性进行分析论证,从而做出科学理性的判断和决策。

而目前,我行这方面的专业人才十分缺乏,客户经理素质还不具备项目论证的技术和专业要求。

目前我行中长期贷款的两个项目都是省行指定专人负责调查，论证。

3、我行开办中长期贷款业务时间短,经验积累较少,现行的中长期项目贷款管理办法虽经过几次完善,但仍存在不完善之处,一定程度上影响了工作的开展。

三、对策及建议一是与地方政府协商建立财政专项项目偿债基金,完善债务偿还机制。

地方政府债务能否按期偿还直接关系到地方政府信誉和政府市场再融资能力。

而债务偿还需要稳定的偿债资金来源。

七台河市分行的中长期贷款项目七台河市政府已经人大通过，财政部门以年度安排财政预算,用以偿还贷款本息。

并且我行与政府、财政、承贷企业、项目实施部门签订的五方协议，保证农发行项目贷款按时计收利息。

其次增加城投公司第二还款来源。

我行已经督促其办理了一块土地质押手续，并在我行开了城投公司的质押账户，日后一旦该块土地挂牌成交后，其出让金会回笼到我行账户，用于偿还贷款本息，规避我行信贷资金风险。

二是结合农发行现有的风险预警机制，尽快建立针对地方政府债务融资的预警系统。

财政债务风险在不同地方表现的方式和程度不同, 因此需要建立一套既符合地方财政债务状况, 又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险预警系统, 以监测和预防债务风险发生。

这样的地方财政风险预警指标系统的内容可以包括: 地方财政自给率、债务依存度、偿债率、内外债比率、地方财政可用财力比例等。

并设定相应的合理债务安全线和风险指标控制范围, 划分地方财政风险信号类别。

三是将优质服务寓于监督管理之中，妥善处理与政府及有关部门的联系。

通过建立定期工作报告、联系制度，随时掌握项目进度，及时跟进信贷资金，保证信贷计划的顺利实施。

四是大力加强对农发行行员的培训，对现有信贷人员进行严格的专业训练，以提高其专业知识和操作技能，在条件允许的情况下大力引进在农林牧副渔行业以及农村基础设施、农业综合开发和农业生产资料贷款项目的经营特点、运作方式、盈利模式、风险控制等方面专业人才。

将有力于提高我行在中长期贷款项目上的营销水平和管理水平。

五、完善政府主导项目融资平台,改善法人治理结构。

由于政府主导的中长期项目贷款,多由资产管理公司承贷,其对贷款的偿还负有直接义务和责任,如果其自身资产和经营实力不断增强,必然会增加银行贷款的安全性。

一要严格按照《公司法》规定,督促和促进项目借款主体的法人建设。

完善内部管理体制,规范资金支付方式,健全财务核算办法,引进外部审计和建立信息公开披露制度,督促借款主体定期向社会、地方人大和银行披露关于法人建设进展情况的信息,理顺项目借款公司和政府之间所有权与经营权的关系,督促其成为独立的资产管理公司,改变融资空壳公司现状。

二是以资产为纽带,使项目融资平台真正成为项目建成后的受益人。

政府可以赋予资产管理公司某些特许经营权,比如公共资源广告发布权和冠名权、土地出让出租权等,以增强其盈利能力和偿债能力。

目前七台河市城市建设投资发展有限公司正在按照银监会的部署进行公司改制，以符合银监会的要求。

七台河市财政对改制后的七台河市城市建设投资发展有限公司注入资本金3亿元，资产将达到96亿元。

目前公司改制情况良好，公司的各项手续办理较为顺利。

经验范围进一步扩大，包括城市基础设施建设、城市配套费收取等公用事业特许经营权。

我行正密切关注其改制进展情况。