跨行政区划设立法院司法改革的政治学分析

一
、
行政诉讼 “ 告状难 ”的原因之一 ，因而跨行政 区划设立法 院就显
得尤为必要 。 首先，跨行政区划设立法院有利于保障司法权的权威性和公正 性。司法权过度依赖于行政权，从而使司法权在行使过程中极易受 到行政权 的干扰 ， 因为 “ 谁掌握了你的经济， 谁就掌握 了你的意志” ， 例如在某些环境诉讼、 行政诉讼 中，由于被告是国企或者国家机关 ， 法院往往不敢裁判被告败诉，即使一些 “ 有胆识”的法官裁判被告 败诉 ， 也往往会遭遇执行难的问题。如果跨行政 区划设立法 院，使 法 院财政脱离地方政府管控，则能在一定程度上净化司法环境 ，
２ ０ １ ３年 １ １月，党的十八届三中全会审议通过的 《 关于全面深 化改革若干重大 问题的决定》中提出 “ 要改革司法管理体制 ，推动 省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适 当分离的司法管辖制度 ，保证国家法律统一正确实施。 ”２ ０ １ ４ 年 １ ０ 月十八届 四中全会通过的 《 关于全面推进依法治国重 大问题 的决 定》更明确提 出 “ 探索设立跨行政区划的人 民法 院和人 民检察院， 办理跨地区案件 。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件 管辖制度， 切实解决行政诉讼立案难 、 审理难、 执行难等突 出问题 。 ” 这是 中央对学界提出的司法去行政化、去地方化 改革 的积极的回 应 ，可见我国司法独立 改革 已被提上 日程。那么 问题在于，为什么 要对当前的司法管辖制度进行改革以及如何改革 ，笔者认为应从当 前我国司法管辖制度的弊端及改革后的影响两方面分析 。 对于 中央 “ 探索 建立与行政 区划适 当分 离的司法 管辖制度 ” 这一表述 ，有学者认为不够准确 ，因为 “ 司法管辖制度并不是与 行政区划相并列 的概念 ， 与行政区划对应 的概念其实应是指司法 区划 ， 毕竟这种新 的司法管辖制度所要解决 的问题其实是司法 区 划与行政区划高度重叠 的问题 ，因此，建立与行政 区划适 当分离 的 司法 管辖制度 的完整 表述应 当是建 立一种 能使司法 区划与行 政区划保持适 当分离 的司法管辖制度。 ”我认 为这 种说法 比较准 确 ，故而采取此种表述 。 我国现行的 司法 区划与行政 区划关系 当前 ， 除个别法院存在司法 区域 跨行政区划 以及一些专 门法 院和新疆建设兵 团的法院不存在对应的行政区划外， 我国的司法 区划 和行 政区划 基本处于一种高度重叠或一一对应的状态 ， 各省 级 （ 香 港、澳 门、台湾地 区除外 ） 、地级 （ 新疆维吾尔 自治区伊 犁 哈 萨 克 自治 州 吉 林 省 的吉 林 市 自 山市 和 延 边 朝 鲜 族 自治 州 除 外） 、县级行政 区划 单位 都各 自分别对应只设有一个高级 、中级 和基层人 民法 院， 但一些 中级和基层人 民法 院并不对应有相应 的 行政 区划 ， 但是这 并不妨碍我们得 出中国的绝大 多数法 院是 与行 政 区划 一 一 对 应 的 结 论 。 此外 ，为响应 十八大 《 决定》的号召 ，我 国部分城市也 首次 进行 了跨行政 区划设立法 院的初步探索 ，例如 ２ ０ １ ４年 ｌ ２月 ２ ８ 日，上海 市设立我国首个跨行政区划 的法 院、检察 院——上海市 第三 中级人 民法 院、上海市知识产权法院、上海市人 民检察 院第 三分院 ，其中上海 市三中院是探 索审理跨地区行政诉讼 案件 、重 大 民商事案件 、重大环境资源保护案件、重大食 品药 品安全案件 和 跨行政区划检察机关提起公诉 的案件 的新型人 民法 院。 由此 可 以得 出 以下 结 论 ： 目前 我 国的 司 法 区 划 与 行 政 区 划 基 本 上高度重叠， 虽 然 有 一 些 地 方 法 院 不存 在 与 之相 对应 的 行 政 区 划 单位 ， 但也 毕竟 由它上 一级的行政 区划 的人大产 生，因而绝大 多数 的地 方法院受地 方政府人、财、物的控制，部分地 区 已经开 始探索 设立 跨行政区划的人民法院和人 民检察院 。 二 、跨 行政 区 划 设 立 法 院 的 必 要 性 司 法区划 与行政 区划 高度统 一，必然 带来司法 不独立 的问 题 。行政权对司法权的干扰从而影响司法 的公正性 ， 这 也是我 国
跨行政 区划 设立 法院 司法改革 的政治东 济南 ２ ５ ０ １ ０ ０ ） 摘 要： 根据狭义 的司法的概念 ，即司法指 审判，司法地域指法院 的管辖地域 。当前我 国司法地域 以行政 区划为基础 ，两者 高度 重叠 ，产 生 了诸 如地 方司法保 护主义、司法受地方政府和 党政领导 千预 、行政诉讼立案难 、审理难 、执行难等一 系列问题 ，因而跨 行 政 区划设立法 院的 司法独立 改革就显得尤为必要 ，它有 利于保 障司法权 的独 立性、公正 性和统一性。 关键词 ： 行政 区划；司法 区划；适 当分 离；司法改革
使人 民法 院相对程度上 的依法独立 公正地行使 职权 。 其次，跨行政区划设立法院有助于维护国家司法权的统一，有 效遏制地方司法地方保护主义。习近平总书记在今年的中央政法工 作会议上强调指出，“ 司法权是判断权 ，是属于中央的事权 。 ”讲话 凸显了审判权作为 中央事权的特质。诚然，司法权是属于国家的权 力，但是任何一个国家 ，除非面积极其狭小，都必须设置多个法院 行使审判权力，而且这些法 院还必须有层级之分，否则诉讼程序中 的审级制度就无法落实 。但是，我国的问题就在于人民法院的地方 化色彩过于浓厚 ， 从而导致当事人以管辖权异议为 由挑选法院的现 象屡见不鲜，极大地 削弱 了司法权 的统 一性和完整性 。如果跨行 政区划设立法院，则能使这种现象有所好转 。此外 ，也有些学者 认为，地方保护主义有可能使得 “ 一旦国家（ 中央） 利益与地方利 益产生冲突， 甚 或上级行政 区划 单位 利益与下级行 政区划单位利 益 产生冲突， 各地方法 院 自然 也就很难保 证不会基 于保 护本行政 区划单位利益之 需要 而产 生司法地 方化的问题， 进 而造 成国家法 律难 以得到统一正确 实施 ，审判权难 以得到独立公正地行使 ”此 种担心 虽然有一 定道 理， 但 毕竟上下级行政 区划单位 的根本利益 是 一致 的，因而 问题 不大 ，实践中这种 情形也可能 比较少见 。 最后 ，跨行 政区划设立法院有助于法 院的 “ 去 行政 化” 。当 前我 国的法 院管理体现着浓厚的 “ 行政管理色彩 ” ，一是体现在 上级法 院对下级法 院在 审案过程 中的干预 ，二是体现在院长、庭 长对办案法官 的干预和指 导。首先 ，按照我 国宪法 的规定 ，上下 级法 院之 间应该是监督与被监督 的关系 ， 而不是领导与被领导 的 关系 ，但在实践 中，由于下级法院通常办案水平有限 ，常常请示 上级法 院， 上级法院也乐于作出指导， 发布指示 、 命令 ， 这种 “ 层 层请示汇报、研 究讨论 、审批把关的办案机制实际上造成 了审权 与判权 的分离 ， 不仅人为地拖延诉讼 时间，而且还模糊 了责任界 限，一旦发生错案 ，要么是罚不责众 ，不了了之，要么就是让直 接办案 的人员背 黑锅而追究 责任上 的模糊化又 为司法权滥 用提 供 了滋 生土 壤，使得关系案 人情案屡 禁不止。 ”这使得我国的审 级制度 名存实亡；其 次，由于合议庭 判决要经过院长、庭长签字 审批 ， 而这些行政领导又 多半是 由同级政府 向人大 提名选举 产生 任 命，他们与当地 同级政府有着千丝万缕 的联系 ，难免不会影响 到法 院判 决的公正性 。如果跨行政区划设立法 院，同时实行 办案 法 官个 人负责制 ，则可以有效 去除法院的行政化色 彩 。 以上是关于跨行政 区划 设立法 院的一些浅显的思考， 当然 学 昴对此也有 反对 的呼声，但是支持的声音必将成为主流 。 如 何建 立与行政 区划适 当分 离的司法 区划 这一问题 仍需要进 一步探讨 ， 相信随着司法改革 的进一步推进 ， 理论界和实务界一定会在党 的 带领下探索 出适合我 国国情 的社会主义法 治强国之路 ， 我 国的法 治也会更加 昌明。 参考文献 ： ［ １ ］ 吴志刚． 我 国司法 区划调整 问题研究 一一以跨 行政 区划 设 置法院为视角 的分析》北方法 学 第 ８卷第 ４ ５期 ［ ２ 】 吴志 刚． 我 国司法区划调 整 问题研究 一一以跨 行政 区划 设 置法院为视 角的分析》北方法学 第 ８卷第 ４ ５期 ［ ３ 】（ （ 法制 日报 ２ ０ １ ４年 １ ２月 ２ ９日第 ０ ０ １ 版 上海设 立我 国首个跨行政 区划法院检 察院》 记者孟伟 阳 ［ ４ 】 吴志 刚． 我 国司法区划调 整 问题研究一一 以跨行政 区划 设置 法院为��