浅析政策性担保机构“五位一体”运作模式的利弊

浅析政策性担保机构“五位一体”运作模式的利弊
［摘要］本文针对现有大型政策性担保机构“五位一体”的运行模式，全面分析其运行机制与效果，客观阐述其利弊；并结合担保行业的发展规律，探讨并提出了不同时期与不同阶段，担保公司如何完善运营模式，充分发挥“五位一体”的优势，促进政策性担保机构健康有序的发展。

［关键词］政策性担保;五位一体;运行模式
1 前言
加强融资担保体系建设，开展融资担保活动，是有效缓解中小企业融资难问题的一项重要举措，尤其是在国际金融危机冲击的情况下，担保机构的作用更加明显。

具有国资背景的政策性担保机构更是充当了排头兵的作用。

国有担保业的发展总体来说是良性而富有成效的，但也出现了一些问题，比如在发展上过于追求速度与规模，忽略运营模式的研究，特别是一些大型担保机构在业务运作上过多受制于政府行政干预或者风险管控方面过于依赖政府。

公司运营市场化程度低，管理行政化色彩浓厚，如果任其发展，势必会对全市担保行业的健康发展造成不可挽回的负面影响，危害甚大。

政府主导设立的国有担保机构都不同程度地推行了“五位一体”运作模式，即在业务开展过程中实行“政府引导、公司担保、银行放款、中介协助、企业受益”的运行模式。

其中的政府引导就是通过政府推荐程序（政府出具推荐函）的形式来体现，将政府行为植入到担保业务的具体操作环节，同时通过政府承担一定风险比例来约束其责任。

这种模式在一些政策性银行的业务运作上曾取得过一定成功，对国有担保公司起步阶段的业务发展也起到了一定积极作用。

如果我们真正能够科学运用好这一模式，这模式中的“五位”能够真正围绕“支持服务企业发展、有效防控风险”的目标，切实做到各司其职、各尽其责，该模式应当是有生命力的。

2 用新思维对“五位一体”进行重新认识和定位，形成适合担保业务规律的新运作模式
（1）政策性银行拥有资金资源，其稀缺性以及对政府的吸引力远远超过担保公司，在与政府及企业合作过程中具有绝对的强势和战略主动性。

而担保公司的业务更多地依附于银行业务，属于金融中介性质的特殊企业，对政府及企业（尤其是优质企业）的吸引力无法与银行相提并论。

（2）政策性银行人员少、工作量大，很难将业务力量渗透到各区县和各项目现场，对各区县上报的项目往往需要依靠政府专管机构协作，参与初审和推荐。

国有担保公司业务总量和发展速度都难以同银行相比，一般情况下可以做到对项目现场的尽职调查，依靠自身力量做好受理评审工作。

如果仍过度依赖政府专管机构，不仅使许多工作陷入重复劳动，还变相否认了公司内部业务人员的业务能力和尽职水准。

（3）政策性银行几乎把所有风险都转嫁给了担保机构，即使出现贷款风险，也容易很快得以化解。

其承担的风险是弹性的、容易被转移的，适度依靠外部力量拓展业务无可厚非。

担保公司一旦出现风险，一般都将面临立即代偿，承担的风险是刚性的、不易被转移的，过度依靠外部力量拓展业务容易导致风险扩大。

3 “五位一体”运作模式的弊端体现
（1）业务拓展过度依赖政府，过多地受制于政府，公司自主经营权受损。

国有担保公司虽然是政策性担保机构，但归根结底是一个企业，应当遵循“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展”的“五自”基本原则来办公司，不受任何外界因素的干预和影响。

如果失去了自主经营权，也就失去了灵魂，就失去了企业长远发展的内在动力。

从一些国有担保公司的实践经验看，由于业务工作片面执行“五位一体”模式，使公司运营受当地政府牵制过多，直接影响到担保业务的正常开展。

首先，政府专管机构大多属于行政事业机关，人员编制、费用基本由当地财政承担，责、权、利不统一，缺乏搞好项目推荐工作的内在动力和外部约束，因此并不关心担保公司的业绩好坏与风险大小。

其次，政府专管机构的人员素质参差不齐，兼职较多，总体上专业性不够，业务能力难以满足项目调查的需要。

同时推荐项目受行政长官意志和地方政府政绩冲动的影响大，包装上报的项目往往水分多、成熟性较差，相应的风险也比较大。

从实践结果看，目前一些大型国有担保公司出现的较大不良担保项目往往是当初地方政府力推的对象。

最后，政府介入过多容易引发道德风险。

一则可能使少数业务人员为了完成考核任务，会不由自主地降低风险意识，对政府推荐项目忽略尽职调查，降低准入门槛；二则使不少企业下工夫去做通政府相关人员的工作，甚至串通一气，暗箱操作，以达到在担保公司“一路绿灯”的目的。

长此以往，政府推荐项目的质量势必难以得到保证，不仅担保公司大批业务人员的市场拓展能力和尽职调查能力被日渐弱化，担保公司风险也将会日趋扩大且难以控制。

（2）银行、企业、担保公司经常被政府官僚作风所拖累，办事效率受到较大影响。

在“五位一体”模式中，除了政府以外，其余“四位”都属于企业，一般都重视办事效率。

而政府机构“人浮于事、效率低下”的官僚作风在某些地方还普遍存在，加上多数政府平台并非专职人员和专设机构，除了融资担保事务外，他们还担负其他公务，不能保证其集中精力为企业做融资服务工作。

不少项目本来银行和担保公司耗费大量时间精力完成了评审报批工作，由于政府相关工作无法落实而迟迟得不到融资担保支持。

（3）部分政府专管机构利用推荐项目的机会收取企业保证金或其他费用，加大了企业融资成本，变相增大了担保风险。

在与担保公司合作过程中，存在着部分政府专管机构利用介入融资担保工作的机会收取企业保证金或其他费用的情况，使企业无法取得全部贷款的正常使用，融资成本被人为抬高，给本来就比较吃紧的资金链“雪上加霜”，变相削弱了企业偿债能力，增大了担保公司的风险。

区县政府专管机构收取保证金等费用名义上是为了防范其自身风险，实际上是为了逃避责任，同时也存在违反法规之嫌。

（4）银行推荐项目的积极性受挫，影响银担合作，存在优质客户流失之虞。

担保公司业务的特殊性决定了其扩大市场占有率的关键因素在于搞好与银行的合作。

但是由于政府干预这只看得见的手无时不在以及由此衍生的重重弊端，银行推荐的许多项目无法得到及时跟进。

多次受挫之后，银行向担保公司推荐项目的积极性自然会降低。

毕竟他们的选择余地较大，如果国有担保机构不对此有一个清醒地认识，只能一点点将市场份额拱手相让，融资桥梁职能将日渐式微。

（5）与政府政绩关联性不大的履约担保、司法保全担保等业务几乎不可能得到顺利开展。

一般情况下，政府推荐项目积极性主要源于政绩需要、税收回报和就业效果。

所以带动效应强、社会影响力大的超大项目往往是政府力推的对象。

中小微企业对当地GDP的贡献度小，单体影响力弱，在政府领导心目中微不足道，政府机构对其融资担保提供服务兴趣不大，推进融资担保工作自然会极不顺畅。

中小企
业尚且如此不易，政绩效应更加逊色的工程类担保、司法类担保等非融资性业务就几乎成了“与政府无关的事”，要其承担必要的责任和义务，将更加困难。

4 对“五位一体”重新认识和定位，探寻并设计更加行之有效的风险分担机制国有担保公司作为政策性担保机构体现“政策性”的要素很多，包括资本金来源、经营宗旨、服务导向、收费标准等都可以体现公司业务的政策性，不能把政府推荐手续作为是否坚持政策性的标准。

作为政策性担保公司在业务开展过程中依靠政府有益的协助是有必要的，但不能完全依赖政府，这在法律上、现实操作上都存在诸多障碍。

政府不能充当担保业务的直接操盘手角色，更不宜介入到担保业务的具体环节，而是应从行业规范、市场监管、利益协调、财政补偿等角度扮演宏观管理指挥官角色。

设计怎样的模式才更加行之有效呢·我们不妨从以下几个方面来进行探讨：
第一，把原设计的政府承担的最终损失份额转由政府融资平台或者担保机构承担明确的风险责任。

即对政府积极主动推荐的项目或金额较大、不确定因素较多的项目必须由当地区县政府的担保机构或平台公司提供反担保。

由于各区县担保公司（平台公司）基本上都是地方政府出资的国有独资或控股企业，这种操作模式可以更好地锁定地方政府责任，法律约束力亦更强。

第二，着力推行银担合作中的风险分担机制，强化业务推荐银行的责任约束，提高项目准入质量。

第三，加大对政策性担保公司的补助政策倾斜力度，建立长效的风险补偿和担保费补贴机制，创造条件形成一批经营业绩突出、管理规范、制度健全的担保机构。

第四，建立政策性担保公司资本金长效补充机制。

由于担保公司不同于银行可通过吸收公众存款来解决自身资金来源问题，对企业融资担保支持力度受到自身资本金总额及放大倍数等因素的限制，要不断增强担保公司的担保能力，发挥更大的融资杠杆作用，需要不断补充注册资本金。

因此，建议政府对担保公司的资本金补充纳入财政预算，定期安排一定的资金用于补充政策性担保公司资本金，兼顾吸收外部股东注资。

总之，“五位一体”运行模式在国有担保行业中的生命力是毋庸置疑的，关键在于如何找准定位，扮演好“五位”中各自的角色。

随着担保业务的不断开拓发展和推陈出新，新的历史使命和发展机遇将赋予它更新更广阔的内涵，每一个担保人都有责任对这个问题进行辩证分析，对“五位一体”业务运行模式不断修订完善，使其始终能够与时俱进，始终能够与担保业务规律相吻合，最终达到促进国有担保体系建设又好又快发展的目的。