现阶段中国城市的贫困问题及反贫困政策

三、 当前城市贫困者的类别和原因
从全世界范围看， 导致个人和家庭陷入贫困 的原因是多种多样的。 其中既有因个人和家庭原 因而陷入贫困的， 也有由于区域性经济 3 社会发 展的落后而陷入贫困的， 还有由于收入分配的不 平等而导致贫困的。 从其致贫的原因上看， 现阶 段我国城市贫困者主要有以下一些类别。 过去几十年中， 城市中 ,6 传统的救济对象。 的无劳动能力、 无法定供养人和无其它收入来源 的人 （ 即“ 三无 ” 人员 ） 一直是最困难的群体， 尽管 他们一直是政府社会救济的对象。 实行低保制度 以后， 这部分人也被纳入到了低保对象之中。 目 “ 前， 在所有约两千万的低保对象中， 三无 ” 对象 约占低保对象总数的 02 。 有 146 0 万人， 在各个城市中都 .6 因家庭原因导致的贫困。 有一些居民， 他们虽然有家庭， 但由于个人和家 庭的特殊困难而陷入贫困。 在个人原因方面有因 年老、 残疾和长期患病等原因而导致个人丧失劳 动能力， 他们不仅自己无法为家庭创造收入， 还 需要家庭给其提供额外的医疗、 照料等方面的开 支。 在家庭原因方面， 部分家庭中就业面低， 主要 劳动者的失业或收入低下， 以及一些单亲家庭、 祖孙家庭和 “ 半边户 ” 等特殊家庭中的特殊困难
关信平， 南开大学社会学系教授
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一、 我国城市贫困的由来
自工业革命以来， 城市贫困一直是困扰各国 的一个严重的社会问题。 如今， 无论是发达国家 还是发展中国家， 仍都存在着较严重的城市贫困 问题。 在我国， 由于帝国主义入侵、 封建专制统治 和资本主义剥削， 以及旧政权的腐败等原因， 使 得我国城乡中经济发展严重受阻， 城市中失业、 贫困和 疾病丛生， 各 种社会问 题相当 严重。 ,232 年新中国建立以后的最初几年， 我国的城市贫困 问题也比较严重， 究其原因： 一是由于资本家的 剥削而导致的城市工人阶级的贫困； 二是由旧社 会遗留下来的难民、 灾民、 游民、 乞丐和失业者等
城市贫困规模估计中的下限数据。 由于许多城市 “ 最低生活保障制度” 的标准和测算， 以及对受益者 的认定还受到各级财政对低保制度财力投入量的 限制， 因此与贫困救助有关的贫困规模估算数只能 是一个低位测算。 例如， 一些研究 者根据实际失 业率的情况， 以及对一些地区实际情况的推算 ， 目前我国城市中的贫困者应该有 *""" 万人左右， （ 唐钧等， 约占城市人口的 +( 左右。 $""$） （ 如果按“ 国际相对贫困线” 收入中位数的 （ ， 或“ 国际贫困标准 ” 人均日收入一美元或 ’"( ） 按购买力平价折算成人民币 ） ， 以及 “ 常规生活标 准” 或其它一些 “ 相对贫困 ” 的测算方法估计， 我 国城市的贫困者规模还要大得多。 而按亚洲开发 银行专家组的分析， 如将各城市现有的贫困线 （ “ ） 低保线 ” 标准提高 ’"( ， 全国城市的平均贫困 率将达到 $"( 以上 （ 。 ,-. 专家组， $""!） 由于 $& 当前我国城市贫困人群的生活状况。 失业、 下岗和低收入， 导致城市贫 困者的生活相 当困难。 按照民政部关于低保救助平均补差额 （ 的数据推论， ++ 元 / 月 ） $""! 年低保对象的家庭 人 均 收 入 水 平 只 有 !"" 0 $"" 元 / 月 左 右 （ 洪大 用、 王辉， 。 据一项在上海、 武汉、 天津、 兰州 $""$） 和重庆 ’ 大城市所做的 $’"" 户贫困者家庭的调 查， 贫困者家庭的人均月收入仅为当地人均月收 入的 $!( 0 *!( 。 这些数据都说明， 目前城市贫 。 困者家庭的收入水平相当低下 （ 唐钧， $""$） 由于收入水平的低下， 使贫困者家庭的消费 能力和实际生活水平受到很大的影响， 其绝大部 分收入不得不用来维持基本的生存需要。 据对
都是导致他们陷入贫困的原因。 而在过去的城市 社会救济体系中， 由于他们有家庭， 并且部分家 庭成员有一定的收入， 因此他们很难获得政府的 救济。 建立低保制度以后， 这部分 人中收入不足 者被纳入了低保的范围。 在城市中还有 /6 因历史原因所导致的贫困。 一部分人由于历史的原因而导致目前就业、 收入 和实际生活中的困难。 例如， 部分 返城知青当初 回城时没有得到恰当的就业安置， 因而在目前年 龄大 了以后 在就业和 社会保 障等方 面都遇 到了 很多问题。 一部分早年退休、 退职 和精简的老职 工， 由于当年所确定的退休、 退职金待遇很低， 因 而导致目前相当一部分人的生活很困难。 据估计， 目前我 56 因下岗失业导致的贫困。 国城市中累计的下岗人员已超过两千万人。 尽管 各个城市通过 “ 再就业工程 ” 已经 使他们当中的 许多人重新就业， 但仍有相当一部分人处于失业 或收入不足的状况。 据专家估计， 我国城镇的实 莫荣， 。 尽管并非所有 际失业率已达到 82 （ .--.） 失业下岗者都会陷入贫困， 但由于近年来我国城 市中下岗失业人员总量很大， 即使其中一小部分 人陷入贫困都会使整个贫困者的规模大大扩大。 据民政部的估计数， 目前全国城市低保对象中有 近 /-- 万人属于失业下岗人员， 约占低保人员总 数的 ,02 左右。 困难企业职 06 因企业不景气导致职工贫困。 工的 贫困也 是导致整 个城市 社会贫 困问题 严重 化的重要原因。 据民政部对低保对象的统计， 目 前特困职工在全国低保对象中约占一半以上。 再 加上他们的家属的就业和收入的困难情况， 这类 贫困者的数量和比例都会更大。 更严重的是， 不 景气的企业往往比较集中在某些行业中， 而这些 行业又更多地集中在中西部地区、 老工业基地和 资源枯竭的矿山地区， 因而导致某些城市和城市 内部某些区域中的贫困问题更加严重， 甚至出现 “ 。 贫困城市 ” 的趋势 （ 李若建 9 ,118）
2 人均 31#) 元 4 的 3)& 3( ， 其中用于食品方面的
消费支出 !!1* 元， 恩格尔系数为 ’"& +( ， 比城镇 居民平均水平 2 *#& $( 4 高出 !!& 3 个百分点。 这是 勉强度日的水平。 据上述 ’ 大城市的调查资料 （ ， 城市贫困者家庭中每星期平均 !##) 0 !### 年 ） 吃肉的天数为 ! 0 $ 天， )"( 以上的家庭中的副食 是以素菜为主， 并且总是买最便宜的菜。 在衣着
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现阶段中国城市的贫困问题及反贫困政策
关信平
内容提要
改革开放以来， 我国城市贫困问题日益成为一个重要的社会问题， 为此， 各级
政府在城市反贫困方面采取了综合性的行动。 本文较系统地分析了现阶段我国城市贫困的现 状、 原因和特点， 总结了我国城市反贫困政策和行动体系， 在此基础上分析了我国城市贫困问 题下一步可能的变化情况， 并提出我国未来城市贫困的若干政策建议。 本文认为， 我国现阶段 城市贫困问题主要是由于市场经济转型及经济全球化的影响。 随着现阶段具有转型期特征的 城市贫困问题逐渐缓解以后， 下一步的城市贫困问题将可能朝着更加长期化和稳固化的方向 发展。 因此， 针对城市贫困问题的未来发展趋势， 我们应着力加强和调整城市反贫困的行动。 关键词 城市贫困 反贫困政策 社会保障 最低生活保障制度
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消费方面， 0 城市的贫困者家庭中 1-2 以上的成 。 人极少买新衣服 （ 唐钧， .--.） 除了基本生活困难之外， 城市贫困者家庭在 医疗、 子女教育、 住房、 冬季取暖等方面也存在严 重的困难。 像上述 0 大城市贫困家庭的成员中 唐 0-2 3 4-2 左 右 患 有 慢 性 病 或 遗 传 性 疾 病 （ ， 据 在成 都和 沈阳 所做 的 调查 显示 ， 贫 钧， .--. ） 困 者 每 两 周 患 病 率 比 普 通 人 高 ,56 / 和 ,,6 7 个 百 分点 （ 卫生 部信 息中 心等 单 位， 。 而另 一 .--.） 方面， 由于贫困者自身和社会的各种原因， 导致 他们所获得的医疗服务又明显低于普通人。 在上 述 0 大城市的样本中， 有 0-2 3 8-2 的贫困者有 病不看 （ 唐钧， 。 因此， 难以获得有效的医疗 .--.） 服务是他们生活中的一大困难。 此外， 由于城市 中各级各类学校的收费越来越多， 导致许多贫困 家庭子女上学越来越困难， 从而使他们受教育的 权利和机会受到很大的影响， 这种影响有可能还 将延续到下一代人。
构成。 针对旧社会遗留的问题， 新 建立的人民政 府通过恢复和发展生产、 促进就业 4 以及以工代 赈、 生产自救、 回乡生产和移民垦 荒等途径逐步 加以解决。 到“ 一五 ” 末期 4 旧政权时期遗留下来 冯兰瑞、赵 的约 3-- 万失业者基本上都已就业 （ 履宽 4 ,2./4 第 / 5 0 页 ） 。 而对难民、 游民、 乞丐等 则采取了赈济、 收容、 遣送和动员回乡的对策。 这 些反贫困政策在短时期内就取得了收效， 城市贫 困问题迅速缓解。 在改革开放以前的计划经济时期， 为了保证 城市居民的基本生活和防止贫困问题， 我国政府 在城 市中广 泛实行了 基本生 活资料 的定量 供应 制度、 充分就业制度、 较为平均的工资分配制度，
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城市反贫困研究
并且在 城市中建立 了基本 的社会 保障和公 共服 务体系。 尤其是针对部分城市居民的特殊困难而 建立的城市社会救济制度。 在这些经济和社会政 策的作用下， 我国城市中曾较为有效地防止了大 面积和长期性的贫困。 由于经济制 但是， 从 $" 世 纪 #" 年 代 以 来 ， 度的转型和各种经济和社会政策的变化， 导致城 市人口 在收入和实 际生活 水平上 发生了较 大的 分化。 在城市经济快速发展， 居民平均收入和生 活水平大大提高的同时， 城市中部分企业也出现 了经济效益滑坡， 以及企业破产的现象， 因而导 致一部分企业职工的失业、 下岗或收入不足 % 进 而导致部分城市居民的贫困问题日益突出。 另一 方面 % 由于城市社会福利制度的变化 % 在一定程 度上导 致了社会福 利制度 对部分 低收入者 的保 护程度降低 % 从而使他们的生活更加艰难。 总而 言之% 在经济制度的转型和经济总量增长的同 时 % 城市中的贫困问题正在日益地突出出来 % 有 关城市贫困问题的研究越来越多， 各级政府相应 的反贫困措施也逐步出台。
二、 当前我国城市贫困问题的现状
由于不同的研 !& 当前我国城市贫困的规模。 究者和 各个城市地 方政府 在对贫 困的测量 中所 实行的标准很不统一， 迄今为止仍然没有城市贫 困测量 的统一标准 和全国 范围城 市贫困规 模的 准确数字。 但是， 从上个世纪 #" 年代中期起， 不 少研究 者根据已有 的官方 统计数 字和各种 调查 数据对我国城市贫困的规模作出了估计， 其测算 估算的城市 和估计数从 !’"" 万到 ’""" 万不等， 贫困率从 ’( 左右到超过 !’( 。 近年来， 在各种研究文献和各个城市反贫困 的实践中， 比较多地采用城市居民最低生活保障 标准来作为测算贫困者规模的标准。 根据民政部 统 计的 数字 ， 到 $""$ 年 !" 月， 全 国 城市 中最 低 生 活保 障对 象为 !#)" 万人 。 鉴于 低 保覆 盖面 目 前仍然处于扩大之中， 加上未能纳入的， 因此实 际的贫困者数量很可能高于这一数字。 民政部关 于全国 低保对象的 数据是 根据各 个城市低 保对 象调查的数据， 而各个城市的低保对象调查中一 般是根据维持基本生活的最低需求来测算的。 因 此这一数据只是代表了 “ 绝对贫困型 ” 的测算， 是
!##’ 0 !##1 年我国城镇居民家庭抽样调查资料
的分析，Biblioteka Baidu城镇居民中的低收入户和最低收入户消 费实际增长额低于统计估计值， 而其他组的消费 的实际增长幅度则普遍高于统计估 计值 （ 孙凤 、 易丹辉， 。 到 $""" 年， 城镇贫困居民人均消 $"""） 只 是全 国 城镇 居民 平 均水 平 费 支出 为 $*$" 元 ，