中国城市贫困问题的原因与对策探析
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进行分析。 ２．１ 宏观原因
研究导致我国城市贫困的宏 观原因，主要是根据我国特殊的 社会经济背景，分析城市经济与 社会转型与经济高速发展过程中 导致城市贫困问题的因素。
２．１．１ 地区经济发展不平衡。 地区经济发展不平衡是中国经济 发展过程中的一个重要特征。东
部、中部、西部地区向来呈梯形 发展，改革开放以来因国家实施 的是重点发展东部地区的经济政 策，使得东、中、西三个经济区 域带的经济发展水平差距迅速拉
企业亏损和结构性调整而下岗的 无业人员，企业停产或半停产被 拖欠工资的生活特困职工，收入
低的退休职工，以及这几类人员 所赡养的家属。这部分贫困群体 就是我们现在称之为的城市“新 贫困人口”。三是由农村流入城 市，靠打短工为生，并且经常处
于失业或半失业状态的外来民 工。由于目前我国城乡二元体制 障碍和政策原因滞留在城市中的 这部分贫困人口没有纳入城市贫 困人口的正式统计范围，其规模
速上涨，城市贫困问题有进一步 加剧的趋势，因此，及早深入研 究和解决这方面的问题，对于我
国社会长久稳定，经济快速发 展，建设社会主义和谐社会具有 重要的理论和现实意义。
１．我国城市贫困人口的构成
与规模
１．１ 城市贫困人口的构成 我国城市贫困人口一般是指 社会主义制度下社会救助的“三 无人员”。自改革开放以来，随 着国有企业体制的转变和产业结 构的调整，城市涌现出大批新的 贫困人口，他们主要是失业，困 难企业的职工以及离退休职工中
育提高劳动者素质和技能，增强
职工再就业能力。 反贫困是一个世界性的难
题，世界各国在反贫困问题上都 在进行着持之以恒的努力，随着 中国政府和社会对贫困和反贫困 问题的重要性认识逐步加深，我 们有理由相信，在２１世纪，中国 在城市反贫困问题上会取得更多 的成绩。
包括由于种种原因未能纳入低保 的贫困人口。因此，可以肯定城 市贫困居民人数大大超出目前纳 入低保的人数。为形象地表达贫 困人口的变化趋势，将以上数据 作图。从（图１）中可以看出，低 保人数２０００年以后呈现急剧上升 的态势。
由于研究考察的角度和方法 的不同，以及贫困本身的模糊
性，所以很难得出一个众所公 认、精确度非常高的城市贫困人 口数量。绝大多数学者认为，当
市贫困群体的社会保障与救助逐
步走上法制化、制度化、规范化 的轨道，从而依法构筑起维护和 保障城市贫困群体基本生活权益 的立体屏障。
３．２扩大就业空间，大力提高 社会就业率
在中国当今社会里，劳动依 然是人们基本的生存手段。对贫
２８
困人口而言，就业是实现其参与
经济发展、分享经济发展成果的 有效途径，是消除贫困的最基本 的手段。目前，我国城市贫困人
前我国城市贫困发生率应当在 ５％～ １０％之 间 ， 总 量 规 模 在 ２５００万～３５００万人之间。随着改 革进一步深化，收入差距仍在扩 大，加之国有企业下岗分流职工 规模增加，因此，城市贫困的发 生率仍可能继续升高。
２．中国城市贫困的原因分析
诺贝尔经济学奖获得者阿玛 蒂亚·森曾指出，造成贫困人口 的原因是他们获取收入能力受到 剥夺以及机会的丧失。低收入是 导致贫困人口获取收入能力丧失
的一个重要因素，但并不是全部 因素，疾病、人力资本不足、社 会保障系统的软弱无力等都是造 成人们收入能力丧失的不可忽视 的因素。由此可见，导致城市贫 困的因素并不是单一的，它是由
２７
图１ ２５００
２０００ ＿
城市最低生活保障情况
１９０．８
２２４６．８ ２０６４．７
单位：万人、％ ２５０
２２０５ ２２３４．２ ２２４０．１
助制度，相关制度还有最低工资 制度、下岗职工基本生活保障制 度、失业人员救济制度等。
３．４ 加大人力资源开发力度，
提高城市贫困人口素质 政府城市扶贫战略中一个不
容忽视的环节是，加强人力资源 开发，提高劳动力素质。从现状
看，我国城市贫困人口共同具有 的最突出的特点是文化素质低， 缺少一技之长，这使他们易于下 岗失业，再就业困难。城市贫困 人口的低素质客观上要求政府加 强人力资源开发，通过培训和教
口规模扩大的一个重要原因，就 是劳动者下岗、失业或就业质量 不高，而再就业和正规就业又较 为困难。因此说，促进就业是积 极的、根本的脱贫手段。从城市
反贫困的角度看，解决城市贫困 和低收入问题，增加就业、扩大 就业是首先要采取的措施。只有 实现了就业，城市贫困人口和低 收入群体才有持续获得收入的能
力。政府可以采取以下的政策：首 先，要将就业摆在重要的战略位 置，将就业列入国家宏观调控的 战略目标之一，通过宏观政策的
引入使得我国社会保障体制由单 位内的保障向全社会的保障过
渡，但是在这一转化过程中，出 现了一个所谓“制度空缺”的时 期：一方面原有的单位保障己出 现漏洞或部分解体。而另一方 面，全社会的保障体制又远远没 有建立起来。主要表现为新旧体 制并存，社会保障体系不健全、 不完善、覆盖面窄、保障水平
低，没有形成覆盖全社会的多层 次保障体系，尤其表现在失业保 险方面。
的困难群众，另外还包括城市中 的部分外来打工人口。中国城市 贫困人口的数量在不断扩大，其 构成群体的多元化特征也日益明 显。目前看来，我国城市贫困人 口主要包括以下群体：一是无劳
动能力，无收入来源，无法定扶 养人或法定扶养人无扶养能力的 居民，即传统意义上由政府一直 予以救济的“三无人员”民政对
象。二是因原属国有企业、集体
动者成为受益者，但是它毕竟是
以就业和缴费为基础的体系，而 对于社会中的贫困人口或长期处 于失业状态而没有稳定的收入，
或在非正规部分就业而尚未被社 会保险所覆盖，或因其它种种原 因而无力交纳社会保险费的人来 说，无法从中获得保障。针对城 市出现的这部分贫困现象，中央
和地方政府先后制定出台了一系 列政策，建立和完善了多项救 助、保障制度。如目前，已实行 的城市扶贫救助制度主要有最低 生活保障制度和在岗困难职工补
【关键词】城市贫困；现状；原因；对策
近些年来，城市贫困问题逐 渐成为当代世界比较关心的社会 难题。据国际劳工组织分析，到 ２０００年，全球城市贫困居民首次 超过农村人口，全球因失业造成 的城市贫困人口达到１０亿。［１］在我 国，随着改革开放的不断深入， 城市中大多数居民生活水平普遍
提高，人均可支配收入大幅增 加，然而与此同时，随着城市体 制改革逐步深化，由于生产要素 占有的不均衡和分配不公，社会 调节不力，以及物价上涨等因 素，使城市居民之间的收入差距 不断扩大，原有的社会保障和救 助体系越来越不适应新的形势， 城市贫困问题逐渐凸现出来。目 前，随着居民价格消费指数的迅
南方论刊·２００８年第９期
南方论坛
中国城市贫困问题的原因与对策探析
余培源
（中南财经政法大学公共管理学院 湖北武汉 ４３００６０）
【摘要】城市贫困问题是当今世界比较突出的社会难题。在我国，自改革开放以来， 城市贫困问题也日趋严重。该文分析了我国当前城市贫困人口的构成与现状，从宏观和微 观两个角度剖析产生贫困的原因，提出了一系列关于目前我国解决城市贫困问题的对策。
标准），然后再据此计算出全国 城 市 的 贫 困 人 口 ， 结 论 是 １４８０ 万。［２］
著名经济学家萧灼基２００２年 推算，在城市，人均月收入２００元 的贫困人口约占城市人口的５％， 达２０００万。［３］
据民政部２００６年民政事业发
展统计报告，全国已领取最低生
活保障金的城市贫困居民人数， １９９７年 为 ８７．９万人 ， ２０００年 底 增 至 ４０２．６万 人 ， ２００１年 底 增 至 １１７０．７万 人 ， ２００２年 底 增 至 ２０５３．６万 人 ， ２００３年 底 增 至 ２２４６．８万 人 ， ２００４年 、 ２００５年 和 ２００６年 分 别 为 ２２０５万 人 、 ２２３４．２万人和２２４０．１万人。［４］ 这 不
因职工的经济收入直接与单位的 经济效益挂钩，企业效益低下导 致在职职工低收入，从而引发贫 困；另一方面企业经营体制转
变，致使大量隐性失业人员迅速 表面化，许多人失去工作和主要 收入来源，没有可靠的收入来源 必然导致贫困。
２．１．３ 城市社会保障体系不健 全。我国现行的社会保障体系不
健全，无法适应市场经济发展形 势的需要，这是导致城市贫困恶 化的又一重要因素。市场经济的
资料来源：民政部２００６年wk.baidu.com政事业发展统计报告
保障人数
年增长率
一系列的因素综合作用而形成 的。一般来说，对于城市贫困群 体致贫的原因分析，主要有两个 角度，一种是宏观角度，一种是 微观角度。宏观原因主要是从社 会结构方面的社会变迁以及经济
全球化所带来的全球及国际影响 因素进行分析，微观原因主要是 从城市贫困人口的人力资本因素
＿ ２００
人 １５００ ＿ 数 １０００ ＿
１０９．４
１１７０．７
６．４
４４．４
５１．４
＿ １５０ 年
＿ １００ 增 长
＿ ５０ 率
５００ ＿
３．５
８７．９ １８４．１
４０２．６ ２６５．９
８．８
１．９
１．３
０．３ ＿ ０
０
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－５０
１９９７年 １９９８年 １９９９年 ２０００年 ２００１年 ２００２年 ２００３年 ２００４年 ２００５年 ２００６年
２．２．２城市贫困者人力资本禀 赋的因素。国家统计局２０００年对 全国的抽样调查显示：在小学文
化程度人口中贫困率为６．３８％，初 中为４．５１％，高中为２．５８％，而大 学本科只有０．２９％，［６］ 可以看出城 市贫困者的文化素质低，专业技 能低是导致贫困的原因之一。
３．中国城市反贫困对策解析
３．１ 建 立 健 全 相 关 的 法 律 法 规，尽快制定《反贫困法》
和结构都无明确的说法。因此， 我们将此称为城市流动性边缘贫 困群体。
１．２ 城市贫困人口的规模 ２０００年～２００１年，亚洲开发 银行组织了一批国内外专家共同 进行“中国城市贫困问题”的课 题研究。在２００１年１０月举办的成
果发布会上，亚行专家组披露： 根据国家统计局城市调查总队提
供的１９９８年的统计数据，专家们 先用热量支出法和市场菜篮法测 定各省的贫困线（最低生活保障
调整增加就业机会。其次，产业 结构调整中要因地制宜，重视发 展劳动密集型产业，防止盲目地 发展资本密集型、技术密集型产
业。第三，鼓励灵活就业，帮助 下岗职工改变就业观念，自主创 业。
３．３ 建 立 完 善 的 社 会 保 险 制 度，健全社会救助体系
就目前而言，社会保险制度
虽然扩大了覆盖面，使更多的劳
由于缺乏有效的失业保险体 系，大部分下岗失业人员得不到
基本的生活保障。为了解决下岗 失业人员的生活困难问题，虽然 中央政府增加财政上的资助力 度，但是具体落实到人和户时情 况又有所不同。根据国家劳动和 社会保障部劳动科学研究所在武 汉和沈阳的一项调查，２０００年大 约有４６％的下岗职工没有收到任 何生活保障补贴。［５］
由于种种原因，贫困群体往 往在权益维护方面处于不利境
地。因此，要真正地保护和维护 贫困群体的合法权益，除了在全 社会范围内营造关心社会贫困群 体的外部环境外，还需建立和完 善相关的法律及法律援助体系。
加快社会保障制度的立法步伐， 改变我国社会保障立法滞后的状 况，尽快制定出台《社会保障 法》，为贫困群体享受社会保障 和救助，提供更加有力的法律保 障，规范城市贫困群体的保障和 救助工作。此外，还可借鉴国际 经验，制定《反贫困法》，使城
２．２ 微观原因 造成个人或家庭陷入贫困是 多方面因素共同作用的结果，除 了前文已论述过的宏观原因，微
观层面的原因也不容忽视。 ２．２．１ 家庭和个人因素。一方
面，从家庭结构来看，单亲家 庭，有残疾人、重病患者、无养
老金保障的老年人的家庭，往往 经济负担较重，容易陷入贫困； 另一方面，从个人因素来看，孤 寡老人和孤儿、残疾人、重症患 者、受教育程度低者，通常是贫 困人口的基本成员。
大，发展不平衡的一个直接后果 就是居民收入水平的不平衡，这 是中西部地区贫困人口比重高、 程度深、数量大的重要原因。
２．１．２ 经济体制改革和调整。 自２０世纪８０年代中期以来，因城 市经济体制改革逐步深入，原有 的企业经营体制，就业体制，收
入分配体制被打破，而新的体制
一时还难以形成。大多数企业特 别是国有企业由于种种原因，在 市场竞争中处于劣势，经济效益 滑坡，亏损严重，从而，一方面
研究导致我国城市贫困的宏 观原因，主要是根据我国特殊的 社会经济背景，分析城市经济与 社会转型与经济高速发展过程中 导致城市贫困问题的因素。
２．１．１ 地区经济发展不平衡。 地区经济发展不平衡是中国经济 发展过程中的一个重要特征。东
部、中部、西部地区向来呈梯形 发展，改革开放以来因国家实施 的是重点发展东部地区的经济政 策，使得东、中、西三个经济区 域带的经济发展水平差距迅速拉
企业亏损和结构性调整而下岗的 无业人员，企业停产或半停产被 拖欠工资的生活特困职工，收入
低的退休职工，以及这几类人员 所赡养的家属。这部分贫困群体 就是我们现在称之为的城市“新 贫困人口”。三是由农村流入城 市，靠打短工为生，并且经常处
于失业或半失业状态的外来民 工。由于目前我国城乡二元体制 障碍和政策原因滞留在城市中的 这部分贫困人口没有纳入城市贫 困人口的正式统计范围，其规模
速上涨，城市贫困问题有进一步 加剧的趋势，因此，及早深入研 究和解决这方面的问题，对于我
国社会长久稳定，经济快速发 展，建设社会主义和谐社会具有 重要的理论和现实意义。
１．我国城市贫困人口的构成
与规模
１．１ 城市贫困人口的构成 我国城市贫困人口一般是指 社会主义制度下社会救助的“三 无人员”。自改革开放以来，随 着国有企业体制的转变和产业结 构的调整，城市涌现出大批新的 贫困人口，他们主要是失业，困 难企业的职工以及离退休职工中
育提高劳动者素质和技能，增强
职工再就业能力。 反贫困是一个世界性的难
题，世界各国在反贫困问题上都 在进行着持之以恒的努力，随着 中国政府和社会对贫困和反贫困 问题的重要性认识逐步加深，我 们有理由相信，在２１世纪，中国 在城市反贫困问题上会取得更多 的成绩。
包括由于种种原因未能纳入低保 的贫困人口。因此，可以肯定城 市贫困居民人数大大超出目前纳 入低保的人数。为形象地表达贫 困人口的变化趋势，将以上数据 作图。从（图１）中可以看出，低 保人数２０００年以后呈现急剧上升 的态势。
由于研究考察的角度和方法 的不同，以及贫困本身的模糊
性，所以很难得出一个众所公 认、精确度非常高的城市贫困人 口数量。绝大多数学者认为，当
市贫困群体的社会保障与救助逐
步走上法制化、制度化、规范化 的轨道，从而依法构筑起维护和 保障城市贫困群体基本生活权益 的立体屏障。
３．２扩大就业空间，大力提高 社会就业率
在中国当今社会里，劳动依 然是人们基本的生存手段。对贫
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困人口而言，就业是实现其参与
经济发展、分享经济发展成果的 有效途径，是消除贫困的最基本 的手段。目前，我国城市贫困人
前我国城市贫困发生率应当在 ５％～ １０％之 间 ， 总 量 规 模 在 ２５００万～３５００万人之间。随着改 革进一步深化，收入差距仍在扩 大，加之国有企业下岗分流职工 规模增加，因此，城市贫困的发 生率仍可能继续升高。
２．中国城市贫困的原因分析
诺贝尔经济学奖获得者阿玛 蒂亚·森曾指出，造成贫困人口 的原因是他们获取收入能力受到 剥夺以及机会的丧失。低收入是 导致贫困人口获取收入能力丧失
的一个重要因素，但并不是全部 因素，疾病、人力资本不足、社 会保障系统的软弱无力等都是造 成人们收入能力丧失的不可忽视 的因素。由此可见，导致城市贫 困的因素并不是单一的，它是由
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图１ ２５００
２０００ ＿
城市最低生活保障情况
１９０．８
２２４６．８ ２０６４．７
单位：万人、％ ２５０
２２０５ ２２３４．２ ２２４０．１
助制度，相关制度还有最低工资 制度、下岗职工基本生活保障制 度、失业人员救济制度等。
３．４ 加大人力资源开发力度，
提高城市贫困人口素质 政府城市扶贫战略中一个不
容忽视的环节是，加强人力资源 开发，提高劳动力素质。从现状
看，我国城市贫困人口共同具有 的最突出的特点是文化素质低， 缺少一技之长，这使他们易于下 岗失业，再就业困难。城市贫困 人口的低素质客观上要求政府加 强人力资源开发，通过培训和教
口规模扩大的一个重要原因，就 是劳动者下岗、失业或就业质量 不高，而再就业和正规就业又较 为困难。因此说，促进就业是积 极的、根本的脱贫手段。从城市
反贫困的角度看，解决城市贫困 和低收入问题，增加就业、扩大 就业是首先要采取的措施。只有 实现了就业，城市贫困人口和低 收入群体才有持续获得收入的能
力。政府可以采取以下的政策：首 先，要将就业摆在重要的战略位 置，将就业列入国家宏观调控的 战略目标之一，通过宏观政策的
引入使得我国社会保障体制由单 位内的保障向全社会的保障过
渡，但是在这一转化过程中，出 现了一个所谓“制度空缺”的时 期：一方面原有的单位保障己出 现漏洞或部分解体。而另一方 面，全社会的保障体制又远远没 有建立起来。主要表现为新旧体 制并存，社会保障体系不健全、 不完善、覆盖面窄、保障水平
低，没有形成覆盖全社会的多层 次保障体系，尤其表现在失业保 险方面。
的困难群众，另外还包括城市中 的部分外来打工人口。中国城市 贫困人口的数量在不断扩大，其 构成群体的多元化特征也日益明 显。目前看来，我国城市贫困人 口主要包括以下群体：一是无劳
动能力，无收入来源，无法定扶 养人或法定扶养人无扶养能力的 居民，即传统意义上由政府一直 予以救济的“三无人员”民政对
象。二是因原属国有企业、集体
动者成为受益者，但是它毕竟是
以就业和缴费为基础的体系，而 对于社会中的贫困人口或长期处 于失业状态而没有稳定的收入，
或在非正规部分就业而尚未被社 会保险所覆盖，或因其它种种原 因而无力交纳社会保险费的人来 说，无法从中获得保障。针对城 市出现的这部分贫困现象，中央
和地方政府先后制定出台了一系 列政策，建立和完善了多项救 助、保障制度。如目前，已实行 的城市扶贫救助制度主要有最低 生活保障制度和在岗困难职工补
【关键词】城市贫困；现状；原因；对策
近些年来，城市贫困问题逐 渐成为当代世界比较关心的社会 难题。据国际劳工组织分析，到 ２０００年，全球城市贫困居民首次 超过农村人口，全球因失业造成 的城市贫困人口达到１０亿。［１］在我 国，随着改革开放的不断深入， 城市中大多数居民生活水平普遍
提高，人均可支配收入大幅增 加，然而与此同时，随着城市体 制改革逐步深化，由于生产要素 占有的不均衡和分配不公，社会 调节不力，以及物价上涨等因 素，使城市居民之间的收入差距 不断扩大，原有的社会保障和救 助体系越来越不适应新的形势， 城市贫困问题逐渐凸现出来。目 前，随着居民价格消费指数的迅
南方论刊·２００８年第９期
南方论坛
中国城市贫困问题的原因与对策探析
余培源
（中南财经政法大学公共管理学院 湖北武汉 ４３００６０）
【摘要】城市贫困问题是当今世界比较突出的社会难题。在我国，自改革开放以来， 城市贫困问题也日趋严重。该文分析了我国当前城市贫困人口的构成与现状，从宏观和微 观两个角度剖析产生贫困的原因，提出了一系列关于目前我国解决城市贫困问题的对策。
标准），然后再据此计算出全国 城 市 的 贫 困 人 口 ， 结 论 是 １４８０ 万。［２］
著名经济学家萧灼基２００２年 推算，在城市，人均月收入２００元 的贫困人口约占城市人口的５％， 达２０００万。［３］
据民政部２００６年民政事业发
展统计报告，全国已领取最低生
活保障金的城市贫困居民人数， １９９７年 为 ８７．９万人 ， ２０００年 底 增 至 ４０２．６万 人 ， ２００１年 底 增 至 １１７０．７万 人 ， ２００２年 底 增 至 ２０５３．６万 人 ， ２００３年 底 增 至 ２２４６．８万 人 ， ２００４年 、 ２００５年 和 ２００６年 分 别 为 ２２０５万 人 、 ２２３４．２万人和２２４０．１万人。［４］ 这 不
因职工的经济收入直接与单位的 经济效益挂钩，企业效益低下导 致在职职工低收入，从而引发贫 困；另一方面企业经营体制转
变，致使大量隐性失业人员迅速 表面化，许多人失去工作和主要 收入来源，没有可靠的收入来源 必然导致贫困。
２．１．３ 城市社会保障体系不健 全。我国现行的社会保障体系不
健全，无法适应市场经济发展形 势的需要，这是导致城市贫困恶 化的又一重要因素。市场经济的
资料来源：民政部２００６年wk.baidu.com政事业发展统计报告
保障人数
年增长率
一系列的因素综合作用而形成 的。一般来说，对于城市贫困群 体致贫的原因分析，主要有两个 角度，一种是宏观角度，一种是 微观角度。宏观原因主要是从社 会结构方面的社会变迁以及经济
全球化所带来的全球及国际影响 因素进行分析，微观原因主要是 从城市贫困人口的人力资本因素
＿ ２００
人 １５００ ＿ 数 １０００ ＿
１０９．４
１１７０．７
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４４．４
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＿ １００ 增 长
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５００ ＿
３．５
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２．２．２城市贫困者人力资本禀 赋的因素。国家统计局２０００年对 全国的抽样调查显示：在小学文
化程度人口中贫困率为６．３８％，初 中为４．５１％，高中为２．５８％，而大 学本科只有０．２９％，［６］ 可以看出城 市贫困者的文化素质低，专业技 能低是导致贫困的原因之一。
３．中国城市反贫困对策解析
３．１ 建 立 健 全 相 关 的 法 律 法 规，尽快制定《反贫困法》
和结构都无明确的说法。因此， 我们将此称为城市流动性边缘贫 困群体。
１．２ 城市贫困人口的规模 ２０００年～２００１年，亚洲开发 银行组织了一批国内外专家共同 进行“中国城市贫困问题”的课 题研究。在２００１年１０月举办的成
果发布会上，亚行专家组披露： 根据国家统计局城市调查总队提
供的１９９８年的统计数据，专家们 先用热量支出法和市场菜篮法测 定各省的贫困线（最低生活保障
调整增加就业机会。其次，产业 结构调整中要因地制宜，重视发 展劳动密集型产业，防止盲目地 发展资本密集型、技术密集型产
业。第三，鼓励灵活就业，帮助 下岗职工改变就业观念，自主创 业。
３．３ 建 立 完 善 的 社 会 保 险 制 度，健全社会救助体系
就目前而言，社会保险制度
虽然扩大了覆盖面，使更多的劳
由于缺乏有效的失业保险体 系，大部分下岗失业人员得不到
基本的生活保障。为了解决下岗 失业人员的生活困难问题，虽然 中央政府增加财政上的资助力 度，但是具体落实到人和户时情 况又有所不同。根据国家劳动和 社会保障部劳动科学研究所在武 汉和沈阳的一项调查，２０００年大 约有４６％的下岗职工没有收到任 何生活保障补贴。［５］
由于种种原因，贫困群体往 往在权益维护方面处于不利境
地。因此，要真正地保护和维护 贫困群体的合法权益，除了在全 社会范围内营造关心社会贫困群 体的外部环境外，还需建立和完 善相关的法律及法律援助体系。
加快社会保障制度的立法步伐， 改变我国社会保障立法滞后的状 况，尽快制定出台《社会保障 法》，为贫困群体享受社会保障 和救助，提供更加有力的法律保 障，规范城市贫困群体的保障和 救助工作。此外，还可借鉴国际 经验，制定《反贫困法》，使城
２．２ 微观原因 造成个人或家庭陷入贫困是 多方面因素共同作用的结果，除 了前文已论述过的宏观原因，微
观层面的原因也不容忽视。 ２．２．１ 家庭和个人因素。一方
面，从家庭结构来看，单亲家 庭，有残疾人、重病患者、无养
老金保障的老年人的家庭，往往 经济负担较重，容易陷入贫困； 另一方面，从个人因素来看，孤 寡老人和孤儿、残疾人、重症患 者、受教育程度低者，通常是贫 困人口的基本成员。
大，发展不平衡的一个直接后果 就是居民收入水平的不平衡，这 是中西部地区贫困人口比重高、 程度深、数量大的重要原因。
２．１．２ 经济体制改革和调整。 自２０世纪８０年代中期以来，因城 市经济体制改革逐步深入，原有 的企业经营体制，就业体制，收
入分配体制被打破，而新的体制
一时还难以形成。大多数企业特 别是国有企业由于种种原因，在 市场竞争中处于劣势，经济效益 滑坡，亏损严重，从而，一方面