当前我国反贫困工作中存在的若干问题及其应对方略

当前我国反贫困工作中存在的若干问题及其应对方略

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论文标题:当前我国反贫困工作中存在的若干问题及其应对方略

论文作者 胡厚翠
论文关键词 贫困/贫困文化
,论文来源 巢湖论苑,论文单位 ,点击次数 326,论文页数 7～12，29页2007年2007月论文免费下载 /paper_16664761/



中图分类号：D669 文献标识码：A
一、当前我国在反贫困工作中存在的重要问题
我国作为世界上最大的发展中国家，其贫困人口曾经占世界贫困人口总量的20％，但经过近20年来的改革与发展，贫困人口在大幅度减少，贫困程度也在不断减轻，从而使这种局面发生了根本变化。但是，近几年来，随着贫困原因和形势越来越错综复杂，中央和地方政府虽付出了极大努力，成效却不显著，且返贫现象极为严重，2003年，我国贫困人口不降反增80万，这些现象说明我国在扶贫的工作中仍存在很多问题。具体表现为：
（一）扶贫的政治色彩较浓，重形式的东西多。20世纪80年代中期以来，我国的农村扶贫政策经过两次大的调整，总体而言，是以政府为主导的坚持以项目为中心的开发式扶贫。这种扶贫项目、扶贫工程大多当做政绩来完成，在扶贫过程中没有把贫困者当成脱贫的主体而是把他们当做脱贫的工具，在整个扶贫过程中，扶贫者很少与贫困者沟通、交流，而是将扶贫项目、扶贫工程强加给贫困者。如劳动力转移项目，只注重把劳动力移走，很少注重最终的实际效果，这些劳动者有没有真正脱贫?再比如小额贷款项目，如今除了少数几个还在正常运作外，基本都以失败告终。即使是在成功的例子中，也很少还在坚持原初的那一套“每周一次还款，每周一次开会”的规训制度。同时，在整个扶贫工程中侧重“输血”而不注重“造血”，只是以资金注入而并没使贫困者生存和发展的本领得以提高，如每年春节领导都要登门走访贫困户，发放慰问金等。
（二）贫困文化的刚性逐渐突显。我国长期以来形成的以政府为主体的扶贫模式，反贫困被认为是政府的事，与自己无关，政府给钱就要，政府让干就干，项目成功固然好，不成功也没有自己的事，另外，他们掌握的资源也是十分有限的，残酷的现实使他们 也不敢去冒更大的风险来动用只够眼前生活的资料来改善他们的生活，久而久之，贫困者也就形成了“等、靠、要”的思维模式，而缺少贫困人口的积极参与和脱贫的主动性，“贫困文化”就这样形成了[5]。
（三）改革缺乏连续性带来制度不完善。如我国目前正处于

计划经济体制向市场经济体制转轨时期，新旧体制之间的碰撞与摩擦必然会在社会经济各领域中显现出来，转型时期的制度要有一定的连续性，不能有所断裂。一旦断裂就会产生很多问题。如：国企改革带来的保障资源与单位联系的脱节。社会保障制度实质是资源再分配制度，而我国的社会保障制度的发展曾经与单位制的发展是分不开的，即社会再分配是通过单位实现的，所以是个人的保障资源，然而无论是收入资源，还是医疗资源，离开了单位就失去了资源。而我国在体制改革中，单位制弱化的同时，没有建立起一个替代的制度形式，造成了原有制度多方面的断裂[6]。换句话说，就是在改革之前必须对这些可能出现要有所预测，有所准备，否则这样的改革必然带来很多更为严重的问题。如在这个断裂的过程中，一些与原单位较少联系的老年退休者在收入、医疗和住房制度改革中利益受到损害。国有企业一方面竭力迫使工人提前退休，从40岁到60岁都陆续被纳入“退休人员”的行列；另一方面，社会又不承认这些被迫提前退休的工人为“老年”，劳动部门至今拒绝将那些提前退休的工人纳入养老保险的范围，结果那些40岁左右的下岗工人必须熬到60岁以后才能申请养老金。这就是改革不连续性的直接后果。
（四）城乡政策的隔离性。中国农科院农业经济研究所的研究表明，1952—1989年，国家工农业产品价格剪刀差从农业中提取了9716.75亿元，加上农业税1215.86亿元，共达10932.61亿元，农业资金净流出量达7140.56亿元。目前，城镇人口（流动人口除外）享有防范贫困的三道防线：第一道防线是下岗人员生活费；第二道防线是失业保险；第三道防线是最低生活保障制度。而农村经济贫困群体，包括进城务工的农民工，则没有这些防线的保护，完全暴露在制度保障之外[7]。这与我国正在进行的户口管理体制是相背离的，也是对通过购买房地产、投资办厂、交纳城市增容费等途径获取城市蓝印户口者的欺骗。既然是持有非农业户口的城市居民有资格申请城市最低生活保障的资格，为什么还有红本户口与蓝本户口的区别呢?这很显然就是一种隔离，毫无公正可言@。五）经济增长并没有带来预期的减贫绩效。安德森在1964年发表的《利益均沾：经济增长和美国家庭贫困的程度》一文中提出，经济增长能有效地抑制贫困，经济增长有助于减低贫困的发生。人们称这种现象为“利益均沾经济”，并且视这些穷人为成功的政府财政政策的得益者。遗憾的是，这一论点并没有在经验层面被证实。事实上，在美国20世纪80年代的经济繁荣时期，“利益均沾”的

经济现象并没有发生，贫困率并没有就此降低。我们知道，地区经济的发展从某种意义上来说，有助于该地农村贫困的减缓，有助于农民生活水平的提高。但是令人深思的问题是，贫困人群从收入增长中得到的好处究竟有多少?与其他社会成员相比而言，是一样多还是更少，或者，根本什么也得不到?而现实世界的发展格局已经说明，当今的富国与穷国之间、一国之内的富裕阶层与贫困阶层之间，甚至一个地区的富人与穷人之间的矛盾，并没因为整个世界、国家或区域的经济增长而被消除，一些发展中国家“有增长而无发展”的局面依然存在，所以说经济增长并没有改变贫困。经济增长了，贫困者依然贫困[7]。
（六）农民尤其缺乏知识。党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，同时强调要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。而农民的知识贫困是农村经济贫困的重要根源。主要问题是农民的文化科技水平和从业技能偏低。有关资料表明，我国4.9亿农村劳动力中，初中以下文化程度的占83％，受过职业技术培训的农民不足5％，受过技能培训的仅仅1％，农村劳动力平均受教育年限较短，整体素质不高。另据2001年中国科协对中国公民科学素养的调查结果显示，具备科学素养的农村居民仅占4％。农民文化科技水平不高，致使他们对信息、新技术的认识能力、消化能力都不高，导致农业科技成果转化率低；另一方面，由于缺少就业竞争力，大多数农民只能从事体力劳动，只有极少人从事技术工作和管理工作[8]。
（七）扶贫工作缺乏人文性，出现权利贫困。所谓人文扶贫，联合国开发计划署在《人类发展报告1997年》中定义为：人文扶贫是指人们在寿命及健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足而限制了人的选择。而我国的情况是：重经济扶贫，轻人文扶贫，轻权利扶贫。表现在：
1、社会保障制度在现实中的扭曲。按照国务院规定，“一个家庭成员在领取工资或最低工资、基本生活费后，其家庭
人均收入仍低于低保标准的居民”，均在保障对象之列；现实是只要一个家庭中有成员获得经济收入（不管稳定与否和收入高低），家庭的其他成员就往往被排除在“低保”制度之外。而且，有些家庭是祖孙同住，所以应该将所有同住亲属人口合并计算。但有些地方政府竟然规定，对那些有劳动能力的失业者，一律代他们多算200元收入，从而得以减少对这些失业者的社会保障支出。有些城市限于财力甚至实行轮流领救济的办法，让众多贫民轮流“喝粥”。

有些民政干部还提出，凡年龄在18岁至50岁之间、身体健康、有劳动能力者，一律不列入“低保”范围。其实，有劳动能力的人不一定就有劳动机会和劳动权利，将劳动能力与劳动机会混为一谈，是目前我国各级地方政府执行社会救济政策的一大误区。目前，虽有工作能力但因无工作机会而导致贫困的人口占总贫困人口总数的21％，而据民政部门2000年的统计，真正属于“三无”人员的低保对象仅占总低保人口的6％。简单地说，有劳动能力的人不一定就有就业的机会，就不一定有收入来源。所以，社会低保制度要有灵活性，不能扭曲、变形。
2、职工的权利在现实中很难真正兑现，形同虚设。例如，北京市政府曾规定不能同时让夫妻都下岗，但北京市某工矿区的一份调查显示，竟然有三分之一的夫妻已经同时下岗失业或其中一人下岗、另一人失业。当失业工人要求企业保障其合法权利时，企业往往以能力不够为由，拒绝执行政府的规定。北京市政府还有规定，国有企业的再就业服务中心负责给下岗职工介绍两次工作，如果下岗职工拒绝接受这两次工作机会，单位可以解除劳动合同。但一项调查显示，下岗者中很少有人表示企业曾给自己介绍过工作。当下岗工人从报纸和电视上得到某些适用自身利益的法规政策或某些中央领导人讲话的信息而向企业讨“权利”时，企业的通常回答是：“你让电视台给你落实政策”，“既然是江泽民说的，让江泽民给你办”。某些人这样的态度，职工的权利再多，只是“花瓶”，只是“摆设”!没有任何意义可言。
3、贫困者缺乏参与制定规则制度的发言权。按照世界银行《2000—2001年度报告》的说法，贫困不仅意味着低收入、低消费，而且意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差。贫困还意味着没有发言权等。概括来说，贫困主要有以下三个特征：第一是缺乏机会参与经济活动；第二，在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权；第三，容易受到经济以及其他冲击的影响，例如疾病、粮食减少、宏观经济萧条等[6]。弱势群体往往在法规制订过程和执行过程中缺少的恰恰就是这第二条所说的“发言权”。如不合理的下岗政策、拆迁规定、养老规定、医疗保险规定、就业规定、打工子女入学规定、对弱势群体不利的政策规定条文和实施过程、城乡人口待遇上的不平等政策和规定、对某些身体疾病的不合理规定等，普通百姓缺少知情权和参与权，他们在一些不合理的规定面前束手无策。
4、贫困者受到“标签式”歧视。长期以来，我国社会的一个传统价值观念是“多劳多得、不劳不

得”，不劳而获者往往得不到社会的尊重；人们认为只有那些“五保户”和“三无人员”才有资格“吃救济”，而不太接受年富力强者成为救济对象的现象。所以不少民政干部和民众都顾虑实施“低保”是豢养懒汉。对受助者进行“标签式”歧视。如有的社区张榜公布受助者名单、在受助者门楣上做标记等，虽然初衷是为了公开公平和便于监督，实际是将受助户贴了标签，把受助户与其他群体区别开来，社会排斥由此形成。在一个以“关系”为核心的社会，没有社区、邻里的交往，将使他们的许多权益受损，加上社会排斥和自我排斥的双重压力，贫困者的人格不仅难以得到他人尊重，还容易被摧毁。
5、在扶贫中忽视年龄、性别意识，这也是人文缺失的一种表现。目前我国的用人单位普遍存在严重的年龄歧视，导致许多下岗工人接受技术培训的意愿大大降低，因为年龄大、受益期短，学了也是“白学”，尤其是女性退出劳动领域的年龄更早，她们接受培训的意愿和动力就更低。这样恶性循环就开始显现：贫困产生于年龄歧视；因年龄歧视贫困者的培训成本得不到回报，所以他们不愿培训；而由于不能通过培训获得新的技能，就更难找到工作；没有工作，他们就越加贫穷。
二、今后我国反贫困的路径选择
纵观各大流派的研究分析，我们知道，贫困是一种公共行动，它涉及方方面面，如经济增长、人力资源的开发或人口素质的提高、制度的完善、机会的平等、权利的平等、贫困文化的消除等，是一个复杂问题，要想消除所谓的“权利贫困”、“经济贫困”、“知识贫困”、“人文贫困”、“脆弱性贫困”等等，达到理想的状态，不是短期内就能实现的，而将是一个长期性的艰巨的任务。另外，还有一种PPAs（参与式贫困评估法）的贫困认识更难消除，换句话说就是人的感觉问题，即如果一个家庭附近其他个体的收入标准与其相似或更低（在贫困线之下），则该家庭可能并不觉得贫困；反之若一个家庭居住在一个收入分配更不公平的环境，而且被更高生活水准的个体所包围，那么该家庭则可能觉得贫寒，即使其消费水平位丁贫困线之上。
所以说，贫困问题是一个将长期存在的问题，人们与贫困之间的斗争将会继续下去，反贫困的任务仍十分艰巨。
对当前存在的主要问题和当前的发展趋势，我们知道光靠经济增长战略，光靠转移劳动力战略等都很难解决。但很难解决并不等于不解决，我认为当前做好以下几点尤为重要。
（一）转变扶贫观念，坚持市场化发展取向。
市场化改革是指调整所有制结构逐步

变单一的公有制经济为以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的多元所有制结构。在市场经济的大环境下，贫困地区不可能游离于市场经济取得发展，而必须选择市场化的发展取向，通过发展市场经济来实现区域经济发展。只有这样，才能打破贫困地区闭关自守的落后状态，促进生产要素的合理流动和优化组合，促进贫困地区加速产业结构调整和劳动力素质的提高，使贫困地区在对发达地区的经济开放中受益。当前最为切实可行的就是转变扶贫观念，变被动服从脱贫为主动出击脱贫，通过大力发展个体经济、私营经济来脱贫。如按社会学家陆学艺的观点，农民阶层随着社会主义市场经济的发展，当前被划分为雇主、私营企业主、个体劳动者、个体工商户、乡镇企业管理者、农业劳动者、农村知识分子、农村管理者和农民工等八个阶层，其中发展最快的阶层就是雇主、私营企业主、个体劳动者／个体工商户阶层，也是当前农村最富的阶层。究其富裕的原因是发展个体经济、私营经济的结果。所以，当前我国无论是农村还是城市，脱贫的首选就是变“输血”为“造血”，紧跟市场化步伐，大力发展个体、私营等多元经济。
（二）发挥政府在扶贫中的作用。
在市场化过程中，政府应承担起维护社会公平的责任，从制度、政策上为贫困地区创造公平竞争的条件，从基础设施等方面为贫困地区提供良好的发展机会，特别是要向贫困人口提供基本的社会服务，包括初等教育、初级卫生保健、计划生育等，帮助他们创造增加收入的基本条件，以减轻市场经济对弱势人群产生的震荡。我国政府在以往的反贫困工作中发挥了不可替代的作用，今后政府应继续在反贫困中发挥主导作用，进一步完善政府职能，以财政转移支付、政府直接投资、制度建设、政策扶持和引导等多种形式支持落后地区的发展，为贫困地区提供必要的经济支援和良好的外部环境。同时应动员社会力量参与扶贫工作，尤其是鼓励民间组织在反贫困中发挥积极作用，国际经验已经证明，民间扶贫组织具有自身的优势，如在国际上取得成功的小额信贷机构，基本上都是非政府的独立机构，因此，建立和完善以政府为主导、民间组织积极参与的扶贫体制，是反贫困工作得以顺利进行的体制保证。
（三）大力开发人力资源，提高贫困人口的竞争能力。
劳动者素质低下是导致一些地方落后的基本因素，也是贫困人口长期难以脱贫的主要原因。不解决贫困地区人们的素质问题，要根本摆脱贫困是不可能的。因此，教育扶贫是扶贫的根本，应把优先发展教育作为促进

和提升人力资源素质的核心途径。要把发展基础教育和农民技能培训同反贫困紧密结合起来。国家要把教育的重点放在基础教育上，尤其要把贫困地区和贫困人口的基础教育和支出由国家承担起来，不要把义务教育的责任推给贫困地区的县乡政府和贫困儿童的家长。当然，开发贫困人口的人力资源，要结合我国和贫困人口的实际，着重改善贫困人口的自身素质和竞争能力，特别是有针对性的提高贫困人口的劳动技能，通过一定的人力资本投资和强化职业培训，在贫困人口中造就更多能自力更生、适应市场需要的人才，强化其人文及制度方面的能力，这才是消除贫困和缓解贫困的关键。
（四）打破传统的户籍制度，实现城乡政策的一体化。
我国与国外的区别是工业化与城市化的不同步，先工业化后城市化，这也是农村人落后于城市人的原因之一。十六届三中全会提出城乡要统筹发展，僵化的户籍制度必须要打破，让城乡人的地位真正平等起来，没有红本与蓝本户口的区别。城乡的相关政策实现一体化，避免人为的不平等，人为的贫困。
（五）倡导民生为本，实行以就业反贫困的战略。
人们常说就业是安国之策，民生之本，人们有了劳动岗位就有了劳动收入，他们的生活之需就有了保证。相反，如果长期失业或长期不能重新就业，那么它的必然后果便是使失业者及其家庭陷入贫困之中。我们知道，失业是经济社会中的一种必然现象，所以因失业而陷于贫困就不是偶然，特别在我国劳动力市场上供大于求将长期存在，因而失业引起贫困就有可能更为普遍。目前，我国正处于体制转换期内，大量企业富余人员下岗和失业，实际给我们提出一个十分严肃的话题，如何使众多下岗失业人员早日重新走上劳动岗位，防止他们陷于贫困或者已经陷入贫困的人员尽早脱离贫困。我们必须设法使失业与贫困这对形影不离的孪生兄弟分离，其有效途径便是全力推动贫困人口的就业，由于贫困人口是就业弱势人群，就业难度比一般人要大，因此对他们要有特殊的政策措施，包括发展适合他们就业的第三产业，劳动密集型产业和中小企业，为贫困人口提供适宜的就业平台。此外，对贫困人口就业还要提供更为优惠的就业服务，包括免费职业介绍和职业培训，并把服务落实到社会，帮助贫困人口能通过周到便利的就业服务，达到尽快就业的目的。总之，应把就业作为反贫困的主要战略对待，使就业成为促进贫困人口脱离贫困重回春天的一条康庄大道。
（六）深化贫困保障，完善社会救助制度。
一是建立个性化、人性化的社会

救助制度。我国目前社会救助的制度设计还主要停留在一般化程度上，缺少个性化的安排。比如针对多子女，家中有长期失业和重病人，或有残疾人或老人等情况的贫困者家庭，制度缺乏有力而明确的特殊救助规定，实际上具有上述情况的贫困家庭，即使得到一般救助，也难以摆脱生存的威胁。二是社会救助的各种服务功能。社会救助功能多样化是个趋势，我国也不例外，不少城市已将社会救助延伸到住房、教育、医疗等领域，这使社会救助的作用大大拓展。目前，我国的社会救助中仍需进一步强化“实物”救助功能，特别应加强服务救助，向贫困者提供急需的各种服务，如生活服务，健康服务和就业服务，有助于城市贫困家庭改善生存环境。当然，这种服务也主要局限于贫困家庭最迫切的项目上，这里我们在延伸社会救助功能范围的尝试中，救助观念的又一次重要提升。二是促成外力支持与自我解困的有机结合。社会救助客观上并不利于贫困者的主动脱贫。虽然，贫困者的处境使他们难以采取主动行为，但仅仅依靠外力援助，并不能有效阻止贫困的延续。因此，在我们完善社会救助制度中，应特别注意添加有关激励贫困者主动积极，以及自我救助和自我解困的安排，使外力支持能与自我解困有机结合起来，变一种安排为两个积极性，促进社会救助制度朝着更加主动更加积极的方向发展[9]。