中国大部制改革的谜思与深化改革展望

中国大部制改革的谜思与深化改革展望谢志岿来源：《经济社会体制比较》2013年第2期[摘要]关于大部门体制，目前存在一些谜思，如认为大部制改革的主要目标就是减少政府机构数量；大部门制可以根本消除部门间职能交叉问题；大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起，越综合越好；大部门制一定是更有效率的行政体制，等等。

这些观念不完全符合大部制的实质。

构建完善的大部门体制，必须完成如下制度建构，即：核心职能或决策意义上的大部门体制；职能有机统一而非机械整合；决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；行政层级设置合理，权责划分清晰、一致。

构建上述四个体制机制，并推进大部制的配套改革，应该是下一步深化大部门制改革的重点内容。

[关键词]大部制改革谜思展望大部制改革是我国行政管理体制改革的重要内容。

近年来，我国在探索实行大部门体制方面取得了重要进展和经验。

但是，对于大部门体制，目前还存在一些谜思。

如认为大部制的主要目标就是减少政府机构的数量；大部门制可以消除部门间职能交叉的问题，如果职能还存在交叉，那一定是大部门制设计还不够科学；大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起，越综合越好；大部门制一定是更有效率的行政体制，等等。

谜思是英文myth的音译新词（新版《现代汉语词典》尚未收入），是指似是而非、没有事实依据的理论和观点。

将上述观点称为谜思，是因为这些观点有一定道理，但又不完全符合实际，是一些似是而非或者至少不完全正确的观点。

因此，对关于大部门制的上述谜思进行辨析，对正确理解中央关于职能有机统一的大部门体制的内涵和特征，深化我国大部门制改革，避免大部门体制改革出现误区，更好地发挥大部门体制的作用，具有重要的理论和现实意义。

一、大部门体制的谜思及其辨析（一）大部制改革的主要目标就是简单减少政府机构数量？长期以来，基于政府是必要的恶的理论假设[1]，“小政府、大社会”被视为理想的公共管理模式，“守夜人”也成为政府角色的形象概括。

但事实上，随着经济社会发展，政府角色从单纯的守夜人同时变为调控者和监管者。

政府职能则是“该有的有，该无的无；该大的大，该小的小”；既不是“无限的”、也不是“虚弱的”。

在必须履行的职能上，政府机构的数量和规模均维持在适宜的水平上。

因此，不能简单地用“小政府”来概括现代政府的特征，“有限政府”、“强政府”，并配以“大社会”，才是现代政府应有的特征。

这是欧美发达国家政府的普遍经验。

在大部门制改革的过程中，存在着片面追求精简机构数量的倾向，用政府机构的总数量来衡量机构改革的力度和成效。

这显然有失偏颇，也是对现代政府机构设置和大部门体制的误读。

发达国家和地区进入国家干预资本主义以后，特别是二战以后，政府规模均经历了大的扩张，导致行政国家的出现[2]。

为了抑制机构的过于膨胀，发达国家和地区开展了以新公共管理为主要内容的政府改革运动，试图限制政府规模，控制行政权和行政成本的膨胀。

但是，1980年代以来的政府改革运动，是对二战后政府机构过于膨胀的反动，是一种“辩证的否定”，其公共服务职能及机构设置，仍然遵循必要和适宜的原则，核心的必要的公共服务职能、机构及人员，并没有大幅削减[3]。

因此，这些国家和地区的政府并没有变成“小政府”，而仍然是适宜的，具有足够行政能力的政府。

在关于大部制的讨论中，发达国家和地区政府组成部门数量，常常为人们所称道，如美国联邦政府部门只有15个，新加坡政府部门为15个，香港决策局为12个，等等。

在这样的话语体系下，似乎这些国家和地区的政府机构就只有这些部门。

但事实上，发达国家和地区除了这些政府部门外，还存在为数众多的独立管制机构/法定机构和办事部门，承担特定领域的行政管理职能，只是它们不是以政府部门的形式出现（有的还隶属于代议机构）。

如美国政府机构除15个大部外，还有包括环境保护署、中央情报局等在内的独立机构70个，有包括白宫办公厅、经济管理和预算局、科学技术办公室等在内的总统办事机构约10个，有大量隶属政府部门但履行职能相对独立的二级局，如美国食品药品监督管理局等（见图1）[4]。

香港特别行政区除12个决策局外，还有各类执行机构、办事机构60余个，包括审计署、廉政公署、地政署、规划署、水务署、渔农署、食环署、行政署等等（见图2）[5]；此外，还有法定机构等相关政府机构71个[6]。

新加坡政府除大部外，还有60多个法定机构，包括国防科技局、经济发展委员会、能源市场管理局、建屋发展局、国家环境局等等（见图3）[7]。

图1 美国联邦行政机构资料来源：美国联邦政府网站，/Agencies.shtml（20120915）图2 香港特别行政区政府机构资料来源：香港特别行政区政府网站.hk/tc/about/govdirectory/govchart/（20120912）图3 新加坡政府组织架构资料来源：新加坡政府网站，.sg/ （20120912）可见，发达国家和地区的大部门体制，主要是决策或政府内阁（组成）部门数量较少，而不是所有政府机构的绝对数量少，其大部门体制是决策或内阁部门意义上的大部门体制，而不是具体执行机构意义上的大部门体制。

在一些城市政府，甚至并没有实行典型的大部门体制，如纽约市政府，其政府网站上显示的政府机构总数量约为66个（见图4）[8]。

图4 纽约市政府行政机构组成资料来源：纽约市政府网站，/html/om/pdf/citywide_org_chart.pdf （20120912）除了较为完备的行政机构体系，发达国家或地区政府机构的人员配备也较为充分。

如截止2012年3月，实行一级政府、一级管理的香港政府，共有公务员约159195人，其中警务处有公务员32708人，食物环境卫生署有9981人，消防处有9796人[9]。

完善的机构设置，适宜的人员配置，为有效的、制度化的行政管理提供了保障。

由于我们没有区分决策部门、执行部门和法定机构，将它们全部作为政府工作部门，并与发达国家和地区政府的主要部门（大部）的数量做比较，显得我国政府机构数量远多于发达国家和地区。

如果统计所有政府机构类型，我国政府机构的总数量则并不一定比发达国家和地区多。

因此，不区分机构性质和类型，单纯追求精简机构数量，可能并不完全符合大部门体制改革的实际。

就政府总体规模而言，我国政府规模过大的原因，可能主要不是由于某一级横向机构和人员过多，而是纵向管理层级过多的问题。

层级过多，导致政府总规模过大。

这一点后面再详加讨论。

（二）大部门制是否能根本解决部门间职能交叉问题？大部门体制，是在合理划定政府职能的基础上，把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合；或者把职能相同及相近的机构归并成一个较大的部门，由其统一行使职权，把原来的政府部门或改革为内设的职能司局，或改革为大部门管理又具有一定独立地位的机构；同时，把该由政府管理的事项切实管好，把不该由政府管理的事项转移出去。

很显然，大部门体制有利于解决政府机关存在的职责交叉、政出多门、多头管理的问题，实现职能的有机统一、权责的有机一致和分工与协调的有机配合。

但是，大部门体制并不能完全解决职能交叉问题，如果指望大部门体制完全解决职能交叉问题，或者认为如果一些管理事项仍然存在交叉，那就是大部门体制设计还不够科学，仍然需要不断调整下去，直到解决职能交叉推诿问题为止，那这种观念就存在问题。

大部门制只能在一定范围和程度上而不能彻底解决职能交叉推诿的问题，有其逻辑和事实基础。

其根本原因在于，一些工作事项，包含多个层面和环节，很难用一个分类标准完全划分清楚，用不同的标准，同一个职能事项可以被归入不同的部门。

同一个管理事项，如果我们用这一标准将其归入一个部门，解决其与这个部门的交叉；用另一个标准它又可能与另一个部门形成交叉。

从这个意义上说，大部门制对彻底解决这类职能交叉问题是无解的。

这也是部门设置在不同政府体制中存在差异的原因。

以食品监管为例，美国是食品监管体制最完善的国家之一，其专业食品安全监管机构为美国食品药品监督管理局，但涉及食品安全监管的机构实际上还包括农业部、商务部、财政部（酒类、烟草和轻武器管理局），联邦贸易委员会（FTC）以及美国海关等，并没有完全解决职能交叉的问题。

我国政府机构设置很多是从计划经济时期的行业管理部门转型过来的，虽然经过了多次机构改革，但核心职能、重要工作环节存在交叉重叠的情况仍然存在，需要通过大部制改革加以解决，这是没有疑问的，也是大部门制在解决职能交叉问题上的重点方向。

但是，指望仅通过大部门制改革完全彻底地、一劳永逸地解决所有职能交叉推诿的问题，是不现实的。

事实上，解决与职能交叉相联系的有利争权、无利推诿现象，需要借助于其他的途径，这些途径包括：（1）加大反腐败力度，防止利益部门化。

没有利益可图，不同部门就不会争夺各种资源配置的权力。

（2）明确职能分工。

对存在职能交叉的机构，进一步明确规定各自的职责边界，促使各机构各司其职、各负其责。

（3）加强激励和问责，提高政府机构及其工作人员的责任和事业心，对渎职推诿的机构和人员加强问责，以减少推诿、消极懈怠和不作为现象。

（三）大部制中的政府机构是否越综合越好？大部门制解决职能交叉的办法是将职能相同和相近的机构整合到一个部门，这样做有一定的制度经济学理据。

按照制度经济学的观点，同一机构内部的交易（协调）成本较低[10]。

但是，如果机构规模过大，管理成本则会提高，甚至可能抵消节约的交易成本。

尤其是政府部门不像企业，可以通过经济利益兑现激励，政府部门主要靠职务晋升进行激励，过大的机构设置，导致晋升机会减少，可能带来较严重的管理困难。

同时，将职能联系不够紧密的机构整合在一起，并不一定能够发挥整体效益。

如果内设机构间职能缺乏有机联系，同样会使这些机构从相互隔离的外部“烟囱型组织”变为内部的“烟囱型组织”，甚至会形成难以捏合的派系，增加内耗及管理成本。

另一方面，将过多在核心职能和工作环节上关联不大的部门以内设处室的形式纳入一个大的部门，虽然可以减少部门之间的相互推诿，但也使得一些专业性较强的工作事项淹没在诸多的工作事项中，使得这些事项的重要性降低，独立、快速行动能力受限，实际上可能削弱对该项事务的管理。

我们知道，现代政府科层制职能部门设置的根据，就是为了加强某项事务的管理而专门设立某类机构。

把应该加强、相对独立的工作事项合并在一个机构内，虽然可能减少工作交叉，但也牺牲了专业分工带来的专业化和快速行动的好处。

第一，在整合前，那些承担相对独立管理事项的机构，可以自主地、快速地开展行动，在作为内设处室并入大部门后，往往需要经过向大部门领导的多重请示、汇报、批准乃至会议讨论程序后才能行动，自主性和能动性大大受限。

第二，大部门内部频繁召开的研究某一管理事项的会议，大大牵涉承担其他关联不大的管理事项的机构及工作人员的时间和工作安排，可能出现“陪了别家的会，误了自家的事”的现象。