中国的_大部制_改革及其难点分析

中国的“大部制”改革及其难点分析汪玉凯(国家行政学院公共管理教研部,北京100089)党的十七大报告中有关“大部制”改革的思路,引起各方的关注。

那么,究竟什么是“大部制”,中国为什么要进行大部制改革,大部制改革有可能出现什么样的问题,本文对此做一简要分析。

一、什么是大部制改革党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”,在此基础上要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。

报告特别指出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。

精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。

统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制”。

应该说,党的十七大报告对未来行政管理体制改革提出的一系列有别于以往改革的思路,为未来行政管理体制改革指明了方向,值得我们高度重视。

那么,究竟什么是大部制呢?笔者认为,所谓大部门体制,或者大部制,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。

大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式,比如“大运输”、“大农业”等,并在公共管理变革中有了新的发展,如决策权与执行权的分离等。

市场化国家之所以普遍实行大部制管理模式,主要在于它有一些明显的优越性。

首先,这种管理模式能够减少部门、机构的数量,降低行政成本;其次,这种管理模式能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细,导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门、多头管理;再次,由于实行相近业务的统一管理,因此可以防止部门之间沟通难、协调难等政府经常会遇到的通病。

所谓大部制改革,就是调整政府部门的职能和管辖范围,把那些职能相近、业务性质类同的政府部门,经过合并重构,整合为一个更大的机构,使其管辖的范围较宽,侧重于横向的宏观管理,避免或减少政府部门对微观经济活动的干预。

党的十七大报告提出大部制改革的思路,是我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一种新的举措。

这种改革涉及的范围,不一定仅仅限定在政府系统范围之内,甚至可能涉及执政党以及人大等部门。

二、中国为什么要进行大部制改革中国推行大部制改革,是与我们这个体制本身发展以及自身存在的问题密切相关的。

众所周知,新中国成立以后我们搞了30年计划经济。

计划经济的一个显著特点是,部门设置多,实行条条管理,部门专政。

比如,当时的机械工业部下设九个部,有管常规机械的,有管电子的,有管兵器的,有管飞机的。

那是典型的计划经济产物。

随着计划经济体制的解体和市场经济体制的确立,政府部门必然要进行调整。

从1982年开始,我国先后进行过五次大的行政管理体制改革。

其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构,使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应。

以1982年的改革为例,当时中央设置了100个部门,分工非常细,经过调整,裁了39个。

同样,1998年的行政管理体制改革,把国务院的40个组成部门,一下拿掉11个,保留了29个。

在那次改革中,把绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。

这些改革,为进一步推进大部制管理奠定了重要的基础。

可以说,从纵向比,我国现在的政府架构与计划经济时代完全不可同日而语,已经发生了很大变化;但从横向比,特别是和成熟的市场经济国家相比,我国政府部门设置依然较多。

比如,目前国务院的组成部门仍然有28个,而日本是12个,美国是15个,英国是17个。

当然,部门数量多少不应该是衡量一个政府管理优劣的唯一依据,但大量事实证明,政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理的问题,是人们普遍都能感受得到的。

比如,现在我国的民航总局管空中运输,交通部管水路和公路运输,铁道部管铁路运输,但美国的运输部就包含了海、陆、空运输,甚至在一些国家把邮电也放在运输部的管辖中。

这体现了“大运输”的思维。

再如,美国农业部的职能,大体上涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能,体现出“大农业”概念,管辖范围比较宽。

由此我们可以说,只要实行市场经济体制,真正发挥市场在资源配置中的基础性作用,就必然会朝着大部制管理方向迈进。

从我国的实际情况看,由计划经济转向市场经济,客观上要求政府不能过多干预微观经济,反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路。

也许有人说,我们不是一直倡导小政府吗,如果实行大部制管理模式,是不是与小政府的目标相冲突呢?其实这是一种误解。

我们知道,“小政府,大社会”是一个形象的描绘,是人们期盼政府规模不要太大,不要把更多的钱花在政府自身。

但政府的规模和管理能力的大小,必须和它承担的责任相适应。

现代社会的一个重要特征,就是社会分工越来越细,出现的新领域需要政府管理。

如伴随网络的出现,有了网络犯罪、网络经济、网络传播媒体等,它们对社会的影响不管是正面的还是负面的都非常大,都需要政府进行必要的管理。

过去政府没有这方面的管理功能,现在政府就要配备专业人才,进行管理和引导。

所以,“小政府,大社会”和大部制是两个不同的概念,二者都有其特定的范围,不应该简单地等同或者对立。

退一步说,即使在“小政府”内部,也不可能是“一锅粥”,而是要设置必要的部门,各司其职,对社会进行管理或提供服务。

这就是说,即使政府规模较小,内部也需要科学分工,而大部制正是适应了市场经济发展和科学设置部门的管理需求。

三、发达国家的大部制管理党的十七大以后,各方面对大部制改革给予了很多关注,媒体上做了很多报道。

但在笔者看来,我们对大部制改革的理解有明显的不准确的地方。

比如有的人认为,大部制改革就是将现有的政府部门进行大合并,并担心这种改革会不会导致新一轮的政府大裁员。

事实上,如果你仔细研究一下当代发达国家的政府组织架构和管理模式,就会发现,并不是所有的内阁部都实行的是大部制管理模式。

一般来说,在发达国家的内阁部中,有若干个超级部或者大部。

如英国2002年组建的环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。

前者由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成,主要负责环境保护、牲畜饲养与加工卫生、动植物防疫、种植业、食品和酒业、农村事务、乡村景观与旅游、经济可持续发展和统计等政策和管理。

该部仅执行机构就有21个,如环境、渔业、海洋生物科学中心,英国土豆委员会,环境保护局,本土种植谷物管理局,渔业管理局,肉类和牲畜委员会,杀虫剂安全管理局,酒业标准委员会等。

该部还有几十个咨询委员会。

又如法国的经济、财政和工业部是一个超级大部,它负责经济政策、财政政策和工业政策,还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。

其下属机构众多,包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等,仅在巴黎本部工作人员就有近万人。

再如日本2001年在行政改革中组建的经济产业省、国土交通省等。

国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成,在12个省中块头最大。

主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等,下辖气象厅和海上保安厅等。

另外,像澳大利亚的工业、旅游和资源部,通讯、信息和艺术部等也是典型的大部。

澳大利亚的工业、旅游和资源部的前身是工业和商业部。

目前,它负责所有的工业,包括制造业在内的所有重工业、建筑业、轻工业;负责第三产业,包括知识产权政策和管理、旅游和娱乐业、服务业;负责资源管理,包括煤炭、石油、天然气、铀、太阳能等能源的规划和研究,放射性废物的管理,水源政策和规划,制定电力、矿业开发和资源评价的政策,从事地质、地球物理和大地测量及地图的绘制等。

不过有一点是很清楚的,那就是当代发达国家的内阁部普遍比较精干,多则不到20个,少则只有10多个,多数是十五六个。

比如美国的内阁部就只有15个。

而且你会发现,各主要发达国家设置的部门从称谓到范围都很相似,比如外交、财政、司法、内务、国防、商务、农业、教育、卫生、环境、能源、国土等都是必不可少的。

这说明在市场化、全球经济一体化的大格局下,政府管理的共性越来越多。

但是发达国家的现代政府管理绝不是单靠这些内阁部就能适应当今复杂的政府管理的。

在内阁部下或者内阁部外还会有大量的执行机构,或者叫法定机构、监管机构等,执行内阁部的决策,反馈决策执行的信息,共同担负着公共事务的管理责任。

由此我们可以看出,实行大部制管理模式,是当代发达国家普遍的做法,我国政府管理走大部制管理的道路是完全正确的选择,也是市场经济发展的内在要求。

四、实行大部制改革的难点分析按照大部制的思路调整政府组织结构,无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。

正像前面所分析的那样,实行大部体制管理,不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠,政出多门,沟通难、协调难等方面的问题,改“九龙治水”为“一龙治水”,或者接近于“一龙治水”。

同时,通过政府部门的整合和调整,能进一步理顺部门之间的职能,减少机构的数量,减少过多的协调和沟通的环节,这对提高行政效率、降低行政成本也具有重要意义。

但是笔者要提醒的是,我们要冷静地看待大部制改革。

尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验,但是在我们这样的体制下,究竟能不能十分有效,建立的过程中可能遇到哪些阻力,都是我们更要关注的。

比如,实行大部制管理后,一个部门的权力更大了,能不能建立起有效的权力约束机制,就显得更加重要。

再比如,在执政党的机构设置方面,如何与政府的大部制进行对接,不重复、重叠。

还比如,在大部制管理模式下,作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面,如何加强对大部权力的监督和控制等。

在具体推进的过程中,大部制改革是一步到位,还是逐步改革,首先选择在哪些领域改革等。

所有这些问题,都是我们需要认真思考的。

在笔者看来,当前有四个问题尤其值得关注:第一,如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路,重构政府权力结构和政府的运行机制,为大部制的权力监督提供保障。

实际上,十七大报告在提到大部制改革时,是放在“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”上的,这就意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约,在这个基础上建立权力机构和运行机制。

这可能是下一步机构改革的难题。

在笔者看来,大部制可以有两种模式,一是在部与部之间,让有些部门专门行使决策权,有些部门专门行使执行权,有些部门专门行使监督权。

二是在一个大部制内部,机构的功能要进行分化,有些机构专门行使决策权,有些机构专门行使执行权,有些机构专门行使监督权。