中国的_大部制_改革及其难点分析
中国实施“大部制”概况分析
中国实施“大部制”概况分析一、大部制的涵义所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
例如：管金融：成立“国家金融管理部”，将央行、银监会、保监会、证监会及国家各专业银行合并；管运输：成立“交通运输部”，将现有的中国管理运输的三个部门民航总局（管空运）、交通部（管水路公路）、铁道部（管铁路）整合到一起。
二、重提大部制的缘由改革开放以来，我国进行了多次政府改革。
但是，我国行政体系与社会主义市场经济的要求和现代化的需要还有一定差距。
因此，我国需要随着现代化的推进，不断调整和改革政府结构。
事实上，我国早在1982年的机构改革中，曾经就把一些职能相近的部门组合起来，建立大部制结构，比如把水利部和电力部合并成水利电力部，把商业部、全国供销合作总社和粮食部合并成商业部，把进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资委员会合并成对外经济贸易部。
另外，人事部和劳动部也曾合并成劳动人事部。
但后来，一些合并的部门又再度被分开，如人事部和劳动部。
直到十七大报告，在涉及行政管理体制改革时再次指出，“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。
”首先、大部制的提出是为适应市场经济的要求。
新中国成立以后搞了几十年计划经济。
计划经济的一个显著特点是部门设置多，实行条条管理。
从我国实际情况看，由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。
因此，本次（2008年）国务院机构改革的主要任务是：围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。
其次、大部制的提出是为缓解政府职能交叉的矛盾。
在同级政府的职能部门中，如果两个或两个以上的职能部门在自己的职责范围内包含有其它部门的职责，就会发生职能交叉现象。
大部制改革没有 论我国“大部制”改革的探索与挑战
《大部制改革没有论我国“大部制”改革的探索与挑战》摘要：目前政府行政体系当突出问题是政府行政机构偏多行政效率低下，做部门三定(定职责、定机构、定编制)是机构改革实施工作心环节，部制改革呼唤行政制建立与健全呼唤完善行政策、执行、监督制改革摘要党十七闭幕国行政体制改革思路进步理清央政府部门设置部制它将是改革开放以国行政体制改革次动作通贯彻实施部门行政管理体制人民群众打造更加高效廉洁、办事得力、到位人民政府实现、维护、发展广人民根利益从我国行政机构改革进程入手探讨了我国部制改革根及义分析了部制改革面临挑战并提出了改革措施相信我们坚持统筹兼顾、突出重、积极稳妥、坚定不移地把行政管理体制改革推向前进国体制机制必将更加充满活力、富有效率必将改革开放和主义现代化建设提供重要制保障关键词行政机构改革;部制;政府职能;三定我国行政机构改革进程国部制改革是与我国济、社会体制发展以及身存问题密切相关计划济显著特是部门设置多实行条条管理随着改革开放和社会主义市场济发展政府管理部门改革也不断深入从98年至今我国先进行5次行政管理体制改革如今进行了六次国院机构改革通了实行部制具体容包括()合理配置宏观调控部门职能;()加强能管理机构设立高层次议事协调机构国能委员会组建国能局由国发展和改革委员会管理;(3)组建工业和信息化部;()组建交通运输部;(5)组建人力和社会保障部;(6)组建环境保护部不再保留国环境保护总局;(7)组建住房和城乡建设部不再保留建设部;(8)国食品药品监督管理局改由卫生部管理次改革相比整体思路上有了比较变化强调建立起行政管理体制框架建立策、执行、监督三者相协调、制约权力机构改革目标明确定位建设型政府更强调反映政府公共职能理念和宗旨我国部制改革义较职能交叉和职责不清问题部门制改革加入了策、执行、监督分立使三权进行分立归属而不仅仅是把职能相近部门合并这种三权分立有两层含义是政府整部门设置进行专门分工即部门分别行使三权二是部门部也有专门分工分别行使三权部门制将能政出多门政府职能交叉、权责不清状况它能真正带政府质飞跃并成行政管理体制改革先声能够从体制上和上进行必要整合部门制将根据政府职能业共性和重合性合并些部门但权力相监督部门不会融合到部门里目前政府行政体系当突出问题是政府行政机构偏多行政效率低下近年不论是宏观调控还是各类专项行动策部门行政管理上十多部门合下、合行动已成常态但往往相推诿责任权责不明导致问责无门部门制将会有效地这问题3较快地推进政府职能变,塑造公共型政府政府机构改革重政府职能变而部门制则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉现象可使政府运作更有效率更合市场济宏观管理角色定位彻底塑造公共型政府建立部制政府机构管理和设置对政府市场济管理模式型有重义也势必会推动政府进入深层次改革随着市场济体制改革深入政府身及行政管理体制亦必须进步改革否则很可能影响其他方面改革深入3我国部制改革挑战3权力对接与整合难部制改革涉及党政部门权力对接必须靠体制改革配合推进如何进步整合党政部门是部制改革必须思考问题国院机构组成数量多、类型多、分工细超世界许多国如今要实行部制把职能交叉、重叠行政合并重组稍有不慎将会形成新权力交叉、重叠部制下相关几部权力重新整合到块既要刀阔斧又要做到平稳渡确实不容易3人员分流与机制磨合难部制下机构、官位相对减少机构精简和重组势必带人员分流分流人员是历次机构改革头疼事至优化结构就是通人员分流调整政府和企业、机关和基层人员年龄结构、知识结构和专业结构达到优化组合全面提高公员队伍整体素质部制下机构部磨合外部磨合上下磨合与执政党机构设置如何对接怎样才能不重复、不重叠等等都是对部制严峻考验33权力约束与监督难是权力部门化部门利益化导致政府效率太低部制机构设置把部门职能交叉、政出多门、相扯皮问题通改变组织形态加以抑制但结可能导致对超级部门进行监督更难能不能建立起有效权力约束机制怎样防止因权力集而产生腐败问题成影响改革关键因素进行部门设置既要考虑部门策、执行和监督相对分离部门部也要考虑策、执行和监督相对分离我国部制改革对策要形成科学权威高效宏观调控体系社会主义市场济条件下加强和改善宏观调控是政府项重要任我国济社会总体形势是但我们还将面临许多新问题必须合理配置宏观调控部门职能增强宏观调控科学性、预见性、有效性切实提高宏观调控水平增强宏观调控合力各部门要建立健全协调机制各司其职相配合发挥国发展规划、计划、产业政策宏观调控导向作用综合运用财税、货币政策形成科学权威高效宏观调控体系做部门改革三定工作今年是贯彻落实党十七战略部署年确保行政管理体制改革顺利进行义重做部门三定(定职责、定机构、定编制)是机构改革实施工作心环节这次国院机构改革不论是调整变动部门还是机构作调整部门都要通制定和完善三定规定具体落实变职能各项要要抓紧研究提出地方政府机构改革、事业单位分类改革指导见及配套措施确保各项改革相衔接协推进3探部制改革遵循三原则我国进行部制改革程应遵循二适当改革所面临些急问题例如环境保护、住宅建设问题等二先着手相对说比较易推进改革些领域和部门例如工业和信息化部组建选择这样些适当领域和部门开始部门制改革可以避免改革所带体制外矛盾摩擦部制改革必须建立法治基础上次机构改革使部门职能更加宽泛、权力更、结构也更加复杂要立法明确界定部门职能合理配置策权、执行权和监督权建立权力运行程序制部制改革呼唤行政制建立与健全呼唤完善行政策、执行、监督制改革这也必然形成利益部门抵触如我们不是采取法治建设推进必将受到影响通法治推动保障改革成也要靠法制外部制改革还应该不要把外部协调变部协调应把职能变放重要位置只有职能变了机构才能精干要重视外监督结合把握适推进。
大部制改革的优势和弊端
大部制改革的优势和弊端SANY GROUP system office room 【SANYUA16H-优势：·有利于减少职能交叉，完善行政运行机制·有利于落实“问责制”，建设责任政府·有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节亮点一：体现一个“综”字方案综合考虑了改革的长远目标和当前的改革重点，综合考虑了当前国际大环境和国内经济社会发展的实际，并综合考虑了各方面的需要和可能。
此次机构改革方案的形成和提出具有深刻的时代背景，适应了我国新时期、新阶段的新任务和新要求。
党的十六大以来，我们党提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会，丰富了中国特色社会主义理论体系。
“深化行政管理体制改革和推进机构改革，必须符合这样一个整体要求和时代背景。
”亮点二：突出一个“转”字方案突出了转变政府职能这个核心，体现了建立“服务型政府”的要求。
方案将突出转变政府职能落实到部门职能的配置上。
比如，合理配置国家发改委的宏观调控职能。
方案提出，国家发改委应集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革，协调解决经济运行中的重大问题等。
同时，要进一步减少国家发改委的微观管理事务和具体审批事项。
亮点三：探索一个“大”字方案遵循精简、统一、效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，推出了若干个大部门。
比如，拟组建的工业和信息化部就是一个大部门，它不是以往工业管理部门的回归，而是按照工业化与信息化融合、高新技术产业与传统工业改造相结合和军民结合的要求，负责行业规划、政策、标准的部门，但不干预企业市场经营活动。
又比如，拟组建的交通运输部，将公路、水路、民航融为一体，对优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系将有着极大的促进作用。
再比如，人力资源和社会保障部的组建，将从体制上打破“白领”和“蓝领”的区分，统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，有利于人力资源的培育和发展，有利于建立健全从就业到养老的社会保障体系。
新时期我国大部制改革问题探析
新时期我国大部制改革问题探析摘要：随着市场经济的发展，我国传统的行政管理体制在服务经济、社会发展的过程中稍显不足，各职能部门之间相互推诿、扯皮、行政机构办事效率低下等问题日渐突显。
大部制改革顺势而生，从改革伊始至今，学界和政府都努力发现并解决了许多困难，但在改革过程中仍然存在一些难以想象的障碍，为了突破这些障碍，文章从大部制的理论背景及其基本含义入手，分析产生这些问题的原因，并提出相关对策。
关键词：大部制；大部门体制；改革；对策1大部制改革的发展现状1.1大部制改革的源起大部制改革就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能、业务性质相近的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖范围变宽，更侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预。
这是一种政务综合管理组织的调整，是现代公共服务政府理念下的产物，与我国以往实行的小部门体制相比，其特征是以民生为本、职能大、领域宽、机构精简、效能高，并具有一定的前瞻性。
类似于中国的大部制改革，早在20世纪70年代末80年代初以来，源于撒切尔政府和里根政府的行政体制改革，迅速在90年代扩展到几乎所有西方发达国家和新兴工业化国家，并波及到经济转型中的原苏东国家和其他绝大多数发展中国家，形成了一股世界性的行政体制改革浪潮。
1.2国内外大部制改革的现状为适应对外开放政策以及社会发展的需要，1982年后我国陆续进行了几次规模较大的政府机构改革：以机构和大量领导职数精简为主的1982年改革，国务院各部门从100个减为61个，人员编制缩减约25％。
1988年为转变职能，国务院工作机构从72个精简为68个，部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，人员编制精简约20％。
1993年围绕十四大提出的建立社会主义市场经济体制这一目标，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20％。
1998年精简了很多与计划经济相关的经济部门，国务院有15个部委不再保留，新组建部委4个，更名部委3个。
“大部制”改革的最大难点——超脱部门利益
“大部制”改革的最大难点——超脱部门利益【摘要】党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中特别指出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，这是有别于以往改革的新思路，并为行政管理体制改革指明了方向，但在我国的实际实践中存在各种困难，其中最大的难点是如何超脱部门利益。
【关键词】大部制改革部门利益一、引言所谓“大部门体制”，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，从而提高行政效率，降低行政成本。
改革开放30年以来，国务院已经进行了五轮政府行政机构改革，但是，几轮改革一度陷入精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈。
在十七大的报告中指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是一种有别于以往改革的新思路。
大部制之所以没有在我国大刀阔斧的进行是有其困难的，其中最大的梗阻是部门利益的垄断化。
二、“大部制”改革面临的最大难点——如何超脱部门利益弱化部门利益膨胀，“大部门体制”值得期待，但是不宜过高期待。
部门利益膨胀成因复杂，不仅有极大的广度，还有无比的深度。
权力部门化，部门利益化，利益集团化，部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益，这些利益不会因为体制的改变而自然消失。
部门利益膨胀涉及的不只是一般政府部门，因为中国政治体制特殊，诸多的政府职能延伸到执政党以及人大系统。
因此，成功的“大部门体制”改革，肯定会牵动政治体制改革，涉及和涵盖到党政、人大等权力系统。
没有政治体制改革推进，建立起来的很可能是貌合神离而不是浑然一体的“大部制”。
因此，“大部门体制”改革必须要考虑党的权力和政府权力的合理有效对接。
比如文化部、广电总局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的关系等。
“大部门体制”极有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，减少部门利益的广度，但是有可能加剧部门利益的深度，因此治理起来可能会更难。
也论中国的“大部制”改革
也论中国的“大部制”改革[摘要] “大部制“改革是中国行政体制改革的新举措，改革进程中充满争议和矛盾。
我国对“大部制”的选择有国情和国际原因，针对“大部制”改革中的难点和重点问题，提出从政府职能转变、健全运行和监督机制等方面去推进改革的进程。
[关键词] 大部制选择难点举措行政组织和管理机制的完善对更好发挥政府职能，促进社会发展是极其必要的，我国正在尝试“大部门”的行政体制改革。
党在十七大报告中特别提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，”“降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，” 这为我国的“大部制”改革提供了纲领性指导。
“大部制”改革的思路，是在新的历史条件下我国行政管理体制适应市场经济发展的新举措，其成功与否将关系到我国今后的整体发展，本文亦欲对“大部制”改革问题建言献策。
一、“大部制”的内涵及改革缘由所谓“大部制”即“大部门体制”，是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。
其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
另一方面，也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，利于建立统一、精简、高效的现代化政府体制。
“大部制”改革不是政府部门的简单归并，使得部门规模由小变大，改革的根本问题是优化政府组织结构，建立有效实现公共服务职能的组织体系。
“大部制”是我国现代化进程的必然选择：第一，我国已选择并初步建立了社会主义市场经济体制，市场经济的发展对政府职能提出了新的要求。
市场经济要求政府摆脱直接的微观管理，实行与其相适应的宏观管理职能。
政府应主要行使宏观政策的制定、市场的调控和监管等职能。
而我国以往的政府机构设置分散，部门之间互相牵扯，部门之间的监管程序过于繁杂，协调成本增加,行政效率受到影响，很多时候成为市场和社会发展的羁绊。
浅析我国大部制改革面临的困境
仅是 对存 在的部 门数量 进行 改革 ， 而 不去考虑 对应相应 的职能 需要， 解 满足 当前对 大部 门体制改革进 行科学 指导 的需要 。 因此就 目 前而 言， 迫 决 问题 的需要 ， 最后使 得 部门的数量 虽得 到了减少， 但不久 后， 裁 撤掉 切需要 研究 适合我 国现阶段政 府部 门实际情况 的改革 的相应 特点和规 的部 门又被 重新 设 置起 来 ， 这 就使得大 部制的改 革并未取 得 明显 的效 律 ， 认清 中央 与地 方各层 级政 府的行政职 能及 相应的组织结 构、 社 会事
一
、
我国进行大部制改革面临的困境
从大部制 改革 推行至今， 我国的行政管 理体制 已取得 了一些成 就 ，
多前所 未有 的困难 ， 但 由于国情 的不同加之我国进行 改革起步较 晚 ， 因 此对 于西方国家的有益经验 我们应该 并且只能进行 借鉴， 而不能完全照 搬 照抄， 对照 我国的具体 国情 ， 针对 我国大部制 改革中遇到的 困难 进行
政治理论Ｉ Ｐ Ｏ Ｌ Ｉ Ｔ ｉ Ｃ Ａ Ｌ Ｔ Ｈ Ｅ Ｏ Ｒ Ｙ
浅析我国大部制改革面临的困境
黎慧
新疆大学
［ 摘 要］ 大部 门 体 制已成为世界各 国现 代政 府管理体制改革 的趋势， 同 ２ ０ ０ ８ 年十七 大报 告 中正式提 出要加 大政 府机 构的改革力度 ， 并将 时也是极具 代表性的政 府 管理体制， 在 当前的形势下， 大部 门体制改革 已 划分 为前后两个 阶段 。 有 些地方 政府 在大部 制改革 的前一个 阶段就 已 成为我 国政府部 门改革 的必然趋势。 本文从分析当前我 国大部制改革 过程 进行 了相应 的改革 ， 但有 很多往往 没能得 到上级 的认可， 使得 改革 的成 中面临的种种困境 出发， 通过探索化解我国大部制改革面临的困境 的有效 果不能得到很好 的保证 ， 从而陷入了 “ 先精 简后膨 胀” 的窘境 。 有了前一 路径， 来加深 对我 国大部 制改革 的认识 与理解， 以使我 国大部制改革能够 个阶段 的教训 ， 在 大部制改革 的后一 阶段， 地 方政府 由于种种原 因往 往 顺利进行。 缺乏进 行改革 的内生动力 ， 因此如果 未来的经费不能 常态 化 ， 则过 去出 ［ 关键 词］ 大部门体制； 政府部 门； 行 蜡 理体制改革 现的 问题很有可能会卷 土重来 ； 其 次， 有些地方政府 照搬中央政府 的改 在 当前 ， 实 行 大部制改革 是进行 科学 构建政 府 运行机 制的重 要 内 革， 或对 照上一级 政府 的 中存在 相关 部门来设 计本级 政府 中应 当存在 的部 门， 由此使 得改革后成 立的部 门不能 起到应有 的作用， 造 成浪费 ，
大部制改革的难点和条件
我们要冷静地看待“大部制”改革，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验．但在我国现行的体制下．究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都值得我们关注。
如，实行。
大部制”管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制?在执政党的机构设置方面，如何与政府的。
大部制”进行对接，不重复、不重叠?还比如．在。
大部制”管理模式下．作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面．如何加强对大部权力的监督和控制7在具体推进的过程中，。
大部制”改革是一步到位，还是逐步改革．首先选择在哪些领域改革?等等。
所有这些问题，都是我们需要认真思考的。
■臣墨日■■■●一I 第一．如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制．为。
大部制”改革后对权力的监督提供保障。
深入学习十七大报告．其中提到“大部制”改革时，确立了“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”改革方向，这就意味着。
大部制”的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约的。
是要在此基础上建立权力机构和运行机制的。
大部制”可以有两种模式．一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。
二是在一个“大部制”内部．机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权．有些机构专门行使监督权。
比如《政府采购法》颁布实施后．财政部是政府采购政策制定机构。
但不是执行机构。
执行权交给国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。
这样就把决策和执行分开了。
在进行上述改革时。
是否要把调整、整合政府的议事协调机构、事业单位改革，特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的考虑。
也就是说，要把有些议事协调机构改革为决策机构．把有行政职能的事业单位改革为执行机构或者法定机构。
只有这样，才能实现功能的整体分化，确立起权【资讯】I N FO R M A TI O N信息化I N FO R M A T I Z A T I O N文，汪玉凯力的结构性约束机制。
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中国的“大部制”改革及其难点分析汪玉凯(国家行政学院公共管理教研部,北京100089)党的十七大报告中有关“大部制”改革的思路,引起各方的关注。
那么,究竟什么是“大部制”,中国为什么要进行大部制改革,大部制改革有可能出现什么样的问题,本文对此做一简要分析。
一、什么是大部制改革党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”,在此基础上要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。
报告特别指出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。
精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。
统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制”。
应该说,党的十七大报告对未来行政管理体制改革提出的一系列有别于以往改革的思路,为未来行政管理体制改革指明了方向,值得我们高度重视。
那么,究竟什么是大部制呢?笔者认为,所谓大部门体制,或者大部制,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。
大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式,比如“大运输”、“大农业”等,并在公共管理变革中有了新的发展,如决策权与执行权的分离等。
市场化国家之所以普遍实行大部制管理模式,主要在于它有一些明显的优越性。
首先,这种管理模式能够减少部门、机构的数量,降低行政成本;其次,这种管理模式能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细,导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门、多头管理;再次,由于实行相近业务的统一管理,因此可以防止部门之间沟通难、协调难等政府经常会遇到的通病。
所谓大部制改革,就是调整政府部门的职能和管辖范围,把那些职能相近、业务性质类同的政府部门,经过合并重构,整合为一个更大的机构,使其管辖的范围较宽,侧重于横向的宏观管理,避免或减少政府部门对微观经济活动的干预。
党的十七大报告提出大部制改革的思路,是我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一种新的举措。
这种改革涉及的范围,不一定仅仅限定在政府系统范围之内,甚至可能涉及执政党以及人大等部门。
二、中国为什么要进行大部制改革中国推行大部制改革,是与我们这个体制本身发展以及自身存在的问题密切相关的。
众所周知,新中国成立以后我们搞了30年计划经济。
计划经济的一个显著特点是,部门设置多,实行条条管理,部门专政。
比如,当时的机械工业部下设九个部,有管常规机械的,有管电子的,有管兵器的,有管飞机的。
那是典型的计划经济产物。
随着计划经济体制的解体和市场经济体制的确立,政府部门必然要进行调整。
从1982年开始,我国先后进行过五次大的行政管理体制改革。
其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构,使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应。
以1982年的改革为例,当时中央设置了100个部门,分工非常细,经过调整,裁了39个。
同样,1998年的行政管理体制改革,把国务院的40个组成部门,一下拿掉11个,保留了29个。
在那次改革中,把绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。
这些改革,为进一步推进大部制管理奠定了重要的基础。
可以说,从纵向比,我国现在的政府架构与计划经济时代完全不可同日而语,已经发生了很大变化;但从横向比,特别是和成熟的市场经济国家相比,我国政府部门设置依然较多。
比如,目前国务院的组成部门仍然有28个,而日本是12个,美国是15个,英国是17个。
当然,部门数量多少不应该是衡量一个政府管理优劣的唯一依据,但大量事实证明,政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理的问题,是人们普遍都能感受得到的。
比如,现在我国的民航总局管空中运输,交通部管水路和公路运输,铁道部管铁路运输,但美国的运输部就包含了海、陆、空运输,甚至在一些国家把邮电也放在运输部的管辖中。
这体现了“大运输”的思维。
再如,美国农业部的职能,大体上涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能,体现出“大农业”概念,管辖范围比较宽。
由此我们可以说,只要实行市场经济体制,真正发挥市场在资源配置中的基础性作用,就必然会朝着大部制管理方向迈进。
从我国的实际情况看,由计划经济转向市场经济,客观上要求政府不能过多干预微观经济,反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路。
也许有人说,我们不是一直倡导小政府吗,如果实行大部制管理模式,是不是与小政府的目标相冲突呢?其实这是一种误解。
我们知道,“小政府,大社会”是一个形象的描绘,是人们期盼政府规模不要太大,不要把更多的钱花在政府自身。
但政府的规模和管理能力的大小,必须和它承担的责任相适应。
现代社会的一个重要特征,就是社会分工越来越细,出现的新领域需要政府管理。
如伴随网络的出现,有了网络犯罪、网络经济、网络传播媒体等,它们对社会的影响不管是正面的还是负面的都非常大,都需要政府进行必要的管理。
过去政府没有这方面的管理功能,现在政府就要配备专业人才,进行管理和引导。
所以,“小政府,大社会”和大部制是两个不同的概念,二者都有其特定的范围,不应该简单地等同或者对立。
退一步说,即使在“小政府”内部,也不可能是“一锅粥”,而是要设置必要的部门,各司其职,对社会进行管理或提供服务。
这就是说,即使政府规模较小,内部也需要科学分工,而大部制正是适应了市场经济发展和科学设置部门的管理需求。
三、发达国家的大部制管理党的十七大以后,各方面对大部制改革给予了很多关注,媒体上做了很多报道。
但在笔者看来,我们对大部制改革的理解有明显的不准确的地方。
比如有的人认为,大部制改革就是将现有的政府部门进行大合并,并担心这种改革会不会导致新一轮的政府大裁员。
事实上,如果你仔细研究一下当代发达国家的政府组织架构和管理模式,就会发现,并不是所有的内阁部都实行的是大部制管理模式。
一般来说,在发达国家的内阁部中,有若干个超级部或者大部。
如英国2002年组建的环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。
前者由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成,主要负责环境保护、牲畜饲养与加工卫生、动植物防疫、种植业、食品和酒业、农村事务、乡村景观与旅游、经济可持续发展和统计等政策和管理。
该部仅执行机构就有21个,如环境、渔业、海洋生物科学中心,英国土豆委员会,环境保护局,本土种植谷物管理局,渔业管理局,肉类和牲畜委员会,杀虫剂安全管理局,酒业标准委员会等。
该部还有几十个咨询委员会。
又如法国的经济、财政和工业部是一个超级大部,它负责经济政策、财政政策和工业政策,还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。
其下属机构众多,包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等,仅在巴黎本部工作人员就有近万人。
再如日本2001年在行政改革中组建的经济产业省、国土交通省等。
国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成,在12个省中块头最大。
主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等,下辖气象厅和海上保安厅等。
另外,像澳大利亚的工业、旅游和资源部,通讯、信息和艺术部等也是典型的大部。
澳大利亚的工业、旅游和资源部的前身是工业和商业部。
目前,它负责所有的工业,包括制造业在内的所有重工业、建筑业、轻工业;负责第三产业,包括知识产权政策和管理、旅游和娱乐业、服务业;负责资源管理,包括煤炭、石油、天然气、铀、太阳能等能源的规划和研究,放射性废物的管理,水源政策和规划,制定电力、矿业开发和资源评价的政策,从事地质、地球物理和大地测量及地图的绘制等。
不过有一点是很清楚的,那就是当代发达国家的内阁部普遍比较精干,多则不到20个,少则只有10多个,多数是十五六个。
比如美国的内阁部就只有15个。
而且你会发现,各主要发达国家设置的部门从称谓到范围都很相似,比如外交、财政、司法、内务、国防、商务、农业、教育、卫生、环境、能源、国土等都是必不可少的。
这说明在市场化、全球经济一体化的大格局下,政府管理的共性越来越多。
但是发达国家的现代政府管理绝不是单靠这些内阁部就能适应当今复杂的政府管理的。
在内阁部下或者内阁部外还会有大量的执行机构,或者叫法定机构、监管机构等,执行内阁部的决策,反馈决策执行的信息,共同担负着公共事务的管理责任。
由此我们可以看出,实行大部制管理模式,是当代发达国家普遍的做法,我国政府管理走大部制管理的道路是完全正确的选择,也是市场经济发展的内在要求。
四、实行大部制改革的难点分析按照大部制的思路调整政府组织结构,无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。
正像前面所分析的那样,实行大部体制管理,不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠,政出多门,沟通难、协调难等方面的问题,改“九龙治水”为“一龙治水”,或者接近于“一龙治水”。
同时,通过政府部门的整合和调整,能进一步理顺部门之间的职能,减少机构的数量,减少过多的协调和沟通的环节,这对提高行政效率、降低行政成本也具有重要意义。
但是笔者要提醒的是,我们要冷静地看待大部制改革。
尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验,但是在我们这样的体制下,究竟能不能十分有效,建立的过程中可能遇到哪些阻力,都是我们更要关注的。
比如,实行大部制管理后,一个部门的权力更大了,能不能建立起有效的权力约束机制,就显得更加重要。
再比如,在执政党的机构设置方面,如何与政府的大部制进行对接,不重复、重叠。
还比如,在大部制管理模式下,作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面,如何加强对大部权力的监督和控制等。
在具体推进的过程中,大部制改革是一步到位,还是逐步改革,首先选择在哪些领域改革等。
所有这些问题,都是我们需要认真思考的。
在笔者看来,当前有四个问题尤其值得关注:第一,如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路,重构政府权力结构和政府的运行机制,为大部制的权力监督提供保障。
实际上,十七大报告在提到大部制改革时,是放在“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”上的,这就意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约,在这个基础上建立权力机构和运行机制。
这可能是下一步机构改革的难题。
在笔者看来,大部制可以有两种模式,一是在部与部之间,让有些部门专门行使决策权,有些部门专门行使执行权,有些部门专门行使监督权。
二是在一个大部制内部,机构的功能要进行分化,有些机构专门行使决策权,有些机构专门行使执行权,有些机构专门行使监督权。