中国对非援助面临的新形势及对策建议

【摘要】我国对非洲的援助始于1956年11月，之后无论是在3年困难时期，

经济一片混乱的“文化大革命”期间，还是在改革开放的发展时期，我国的对

非援助从未中断。随着非洲在整个世界政治和经济格局中的重要性日益凸现，

对非援助作为我国对外工作重要组成部分，其重要性不容忽视。

【关键词】对非援助新挑战对策

一、中国对非援助面临的新形势及其原因分析

当今世界正在经历前所未有的大发展、大变革、大调整，要求我们必须从

全局和战略高度，从实际出发，研究新形势下我国对非援助工作出现的新问题

和新挑战。

（一）非洲国家的诉求发生了新的变化

近年来，非洲的局势明显改善，一些长期受战乱、冲突困扰的国家如安哥拉、塞拉利昂、利比里亚等国家相继实现和平，整个非洲总体和平稳定局面不

断巩固。政治上，多党民主制基本确立，不少非洲国家的政权更迭陆续采取多

党选举的方式。经济上，一方面和平稳定的社会环境为经济发展提供了保障，

另一方面随着地质勘探的进展，非洲不断发现新的资源或储量，如几内亚湾和

乍得湖一线的油田，为经济的发展注入了新的动力。整个非洲处于从追求政治

独立向追求政治经济双独立过渡的进程中，因而在接受中国的援助时产生了一

些新的变化。

1.要求增加援助资金规模。非洲国家的经济建设基本上是从零开始，因此

发展的资金压力大，而同时中国的经济发展迅速，使不少的非洲国家产生了依

赖心理，抱有不切实际的幻想，经常提出超出常规的援助要求。

2.要求扩大援助资金使用途径和领域。除传统的成套项目和培训等方式，

不少非洲国家提出了希望将我援助资金纳入其国家预算，成为政府日常开支的

组成部分。一些非洲国家还提出希望能够安排一些跨国甚至是跨区域的合作项目，如跨越刚果河连接金沙萨和布拉柴维尔的大桥，横亘东非的大铁路网，南

锥体内部交通网等。

3.要求增强项目实施的主动性。一些非洲国家的法律法规基本是西方发达

国家的翻版，而且不少官员都有留学欧美的背景，因此对我援助项目内部封闭

管理的实施模式颇有微词，不断提出要介入项目设立、实施和监督的全过程。

4.要求提供差异化的援助内容。非洲国家在发展的过程中，逐渐出现了分化。一些发展较快的国家和落后国家由于所处发展阶段不同，对于援助的需求

不再一致：在有些非洲国家依然关注于基础设施时，有的国家主动要求增加更

多的人力资源培训，为下一步的发展创造好的条件；还有不少非洲国家在对其

提供援助的基础上，要求增加贸易和投资等多种形式的经济合作。

5.要求全面学习中国的发展经验。不少非洲国家惊叹于我国改革开发30年来取得巨大的成就，希望全面移植中国的发展经验，尤其是此次金融危机之后，一些非洲国家在表达对中国经济体制的羡慕之余，对中国的政治模式也产生了

兴趣。

（二）西方国家对我国对非援助的干扰和遏制逐步加强

冷战结束后，非洲的战略地位一度下降，不少西方国家只关注对非洲资源

和市场的分配，对中非关系的发展并不在意。但是自从2000年中非合作论坛机制建立以来，中非经贸合作关系快速发展，中国在非洲的影响力迅速提升。西

方大国在感受到紧密的中非关系带来的危机感之后，再次把战略目光投向非洲，

而且将我国视为其非洲战略的竞争者。为了遏制近几年来我国在非洲发展的良

好势头，西方国家一方面试图通过调整对非政策来重新构建其与非洲的关系，

另一方面试图以发展援助问题作为切入点，约束我国对外经济行为，干扰我国

整体的对非战略。

1.积极通过强势的话语权抹黑我国对非援助。频繁发动舆论宣传攻势，指

责中国忽视发展中国家的民主，以不干涉内政为借口保持同一些无赖国家的联系；指责中国缺乏透明度，以“不附加条件”纵容独裁政权等等。西方国家不

但自身对中国对非援助横加指责，而且还借助其舆论攻势诱使一些发展中国家，甚至是非洲国家的内部政治势力，诋毁我国对非援助。

2.试图推进发展援助合作削弱我国对非援助的主动性。西方国家主动想与

我国就对非援助开展合作，表面上是想改进其“民主援助”模式与我国“不附

加条件”模式相比较的不足之处，提高援助的有效性，其实质是试图通过发展

合作的“新方式”，凭借其主导的国际援助体系、手中掌握的强势话语权，强

调“发展的共同责任”，通过政策协调、制度规范和项目合作等手段，迫使我

国承担额外的国际责任，达到规范和制约我国的援外战略和行为的目的。

（三）新兴国家对我对非援助的模仿和竞争势头加剧

随着新兴国家实力的增长，不少新兴发展中大国日益成为国际发展援助的

潜在力量。在看到我国借举办中非合作论坛对非援助发展中非关系的做法后，

一些新兴国家纷纷效仿，如2008年印度举办了首届印度――非洲论坛，2009

年委内瑞拉举办了第二届南美――非洲峰会。2010年尼日利亚举办了首届非洲――南美洲合作论坛峰会等等。新兴国家对非援助的兴起，一方面能部分转

移和分散西方国家对我的关注，另一方面也会与我对非援助和整体的对非战略

产生影响，引发冲突。

二、中国对非援助的对策建议

面对诸多新变化和挑战，加强和改进中国的对非援助必须始终从我国的基

本国情出发，坚持尽力而为、量力而行、统筹兼顾，更好地服务国内国际两个

大局。

（一）注重规划，充分发挥对非援助的基础性作用

随着我国国力不断增强，非洲国家普遍希望我国提供更多援助。但从我国

自身看，虽然改革开放以来经济实力得到了显著增强，但我国仍是一个发展中

国家，人口多、底子薄、经济发展不平衡。尽管2009年中国国内生产总值居世界第三，但人均只有3 600多美元，排世界100位左右，还不及全球人均水平

8 000美元的一半；贫困人口总数在世界上仍排名第二，绝对贫困人口超过4 000万，低收入群体有2.7亿人，每年要解决的就业人口超过2 400万人，自

身发展的任务还相当繁重。因此援外资金的规模不能无限制的膨胀，只能在规

模适度增长的条件下，注重规划，不断提高资金的使用效率。

1.科学调整对外援助国别布局

建议根据非洲国家的发展阶段和国情民情，以及我对非战略的布局，制定

中长期的国别援助规划，再结合当年的工作安排，制定相应年度计划。

可以考虑试点实施一些跨国和跨区域的大项目，单独编制规划，并落实到

相关国家的国别规划中。

2.合理调整对外援助的方式结构

在巩固行之有效的传统援助方式基础上，积极推进援外方式创新，实现成