解析“校长负责制”

解析“校长负责制”

现行的校长负责制是上世纪80年代初期开始试行，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》正式规定在中小学校逐步推行开来。不可否认的是校长负责制对深化学校内部管理体制改革起到了极其重要的作用，但在许多方面仍然存在一定的问题。特别是在中央决定实施免费义务教育之后，许多农村中小学校的校长开始对校长负责制产生质疑：既然教育经费由国家调拨，教育教学有教育主管部门监督负责，作为校长，应该对谁负责，负什么责任，怎样负责？

校长应该向谁负责——“校长”的角色定位

（一）传统的校长角色定位

关于校长负责制度的内涵，曾经出现两种表述：一种是80年代萧宗六先生提出的“上级领导机关，校长全面负责，支部保证监督，教工民主管理。”当时这种解释得到了广泛认同；第二种解释则有别于这种校长负责制的“四要素”说法，认为校长负责制的内涵是“学校工作由校长统一领导和全面负责”。但是，无论是“四要素说”还是“三位一体说”都没有明确表明校长负责制的核心，负责的对象是谁？即校长负责制是一种学校领导体制还是学校管理体制？

在《〈中华人民共和国教育法〉释义》指出：“校长全面负责学校的行政管理包括人事管理、教学管理、科研管理和总务管理”，从中我们可以看出，校长的角色应该是管理者，应该对委托管理的国家或者教育管理部门负责。其次，作为一个学校的领导者，对于学校事务起着主管作用，对于学校的教师也应该负责。第三，校长首先应该是一个好的教育者，对于其教育对象也担负着不可或缺的责任。当前，我国大多数中小学校还是处于外控的管理模式之下，地方和基层教育行政部门对于学校的科层化和集权式管理还未根本改变，学校只是被动的接受教育行政部门的指挥，而不能依法自主办学。国家实施义务教育阶段学生免费之后，许多校长的角色仅仅被限定于被动的管理者，他要面对、负责的只是上级主管部门。最终形成了“政教不分，政府管理学校，校长只对政府负责”的单一化局面，校长对于国家教育的消费者，学生必然缺乏关注度。同时，在学校内部，由于校长是代表国家教育管理部门行政，内外部缺少相关的监督和制约机制，致使权力过于集中，容易使学校成为某些校长的“一言堂”。

（二）新形势下校长角色的变化

随着教育改革的深入，基础教育学校的公共职能愈加凸显，作为学校法人代表的校长角色也相应发生变革。首先是管理者角色的迁移，学校组织作为一种公共组织，其最大的价值在于谋求公共利益，从而服务于其组织对象。所有的管理行为都应该依照国家教育法律和地方教育法规，自身的管理能力主要体现在对法律法规的有效执行，并通过其执行服务于其教育消费对象。因此，校长管理者的角色逐步

转变为服务者；其次，对于学校内部管理而言，校长领导者的角色在新形势下也发生了转变。由于学校内部的工作人员——教师的行为以及教师之间的关系要遵循法律规定，校长对于其组织内部的管理在本质上是对国家法律的内化。所以，作为校长首先应该通过对教育法规的遵守从而达到一种领导示范，在这种情况下，校长的领导者角色就转变成为示范者角色。在内部管理中，校长应该通过有效规则的制订，体现国家法律法规；同时，还要通过其个人示范，达到引导教师自我管理的目的。

校长应该负什么责任——校长的责任边界

按照现代的管理理论，要想提高管理水平，必须坚持岗位责任制，依照责、权、利统一性原则。即：一定的岗位有一定的岗位权力，并相应的负有一定的岗位职责，享有一定的岗位利益；从价值角度来说，中小学的校长作为学校的法人代表，理应享有充分的管理权，而实际上则普遍存在责大权小利小的矛盾。重点表现在校长对于学校的财产权利和人事权力上。

首先，结合法学尤其是民法和行政法的相关规定，校长权力应该属于一种基于财产权利之上的派生性的经营管理权。按照现代民法学的一般原理，财产权利是指财产所有人依法对自己的财产享有的多种权利。它的合法性基础就在于，人们对自己财产的依法取得和有效占有，即产权人对自己财产的占有权、使用权、收益权和处分权。

产权人可将这四项权能全部集中在自己手中来行使，也可将其中的若干权能交由他人行使，从而使产权的部分权能与财产所有人相分离。在现行“校长负责制”之下，公立学校校长并不拥有学校的合法产权，所以，从性质上看，校长权力只能是一种对学校财产的运营管理权。那么，校长权力是通过什么途径获得的呢？从民法角度看，政府是公立中小学校的举办者，它理应拥有对学校的全部产权。但由于政府行使公共权力的特殊性质，使其难以直接运营和管理学校，为有效发挥公立学校的产权效能，在确保对学校财产拥有最终处分权的前提下，通过法律授权或委托校长运营管理学校，在世界范围内是一种十分普遍的现象。因此，在现行“校长负责制”之下，校长权力只能是源于法律授权或政府特别委托的结果。这就导致在事实上，校长对于学校财产没有实际上的控制权而且还要对学校财产的保值负有责任，这种权与责的不对称使得很多校长对于学校的财产谨小慎微，许多器材多年闲置，造成教育资源的巨大浪费。

其次，校长的权责不对称还体现在学校的人事任免权上。按照《教育法》第28条的规定，学校被赋予的各项权利中包含“聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”的权利。同时，学校还被赋予了教学自主权。当然我们要区分“学校权利”和“校长权力”的范围，但是作为学校法人代表的校长应该享有教师的聘任、调动和解聘的权利。在校长负责制的实施中我们可以看出，实际上校长对学校的人事任免是没有控制力的。教师的聘任权主要还是属于当地的教育管理部门，由地方聘任之后才按照学校需要分配到学校，校长根本无法依照

其权利和学校需要聘任教师。同时，尽管学校校长拥有对教师解聘的建议权，实际上没有直接的教师解聘权。在这种情况之下，校长既要承受其人事任免权的“上移”而且还要担负提高教育教学水平的责任，校长的工作积极性受到很大挫伤。

综上我们可以看出，在现有的教育管理体制下，校长应当依法拥有的办学自主权实际上是“上移”到当地的教育主管部门的。校长的权力只是在教育主管部门委托权力之内，其权利边界在教育主管部门赋予之前早已限定而不是按照国家法律赋予。这种管理体制带来的后果是，一方面学校校长对学校的控制力差，学校教育教学管理工作难以开展；另一方面是校长的积极性受到挫伤，压力很大，许多学校的校长宁愿放弃其基本权利以回避其责任。

校长怎样负责任——“校长负责制”的优化

约翰·雷（John·Ray）认为：“新世纪人们对于普通公共教育以及其特定的学校经营管理的需要日趋强烈，有关学校经营管理能力及其实践的传统思想正受到多方面的挑战。”体现在学校层面上，重点在于对有效教学领导的追求，学校校长需要更多的自主权。只有这样，那些得到授权的教师，才可能对特定学校的独特需求作出更为积极的应答。

当前，我国校长负责制度的缺陷主要体现在以下几个方面：（1）学校仍然处于外控的管理模式之下，学校只是被动的接受教育管理部