中国发展通用航空的必要性

中国发展通用航空的必要性
（一）发展通航是经济和社会发展的需要
21世纪将是中国经济持续快速发展的时代，也是社会全面发展，实现现代化的时代。通用航空作为一种先进的生产工具和技术手段，在经济和社会发展中将发挥越来 越重要的作用。通用航空作业具备机动灵活、快速高效的特点，在工农业生产和其它 领域中，有着地面机械和人工作业无法比拟的优越性和不可替代的作用。飞播造林种草加快了荒山绿化、草原复壮和沙漠改造，既扩大了森林资源和牧草资源，又起到了保持水土、涵养水源、调节气候的作用，其经济效益和社会效益十分显著，飞播造林已有330余万公顷郁闭成林，林木蓄积量约1亿立方米，价值近50亿元，相当于全部投资5.9亿元的8.5倍[6]。飞播牧草，改造沙漠，在内蒙古成效十分突出，投入产出比为1∶4以上。飞机灭蝗、灭虫、森林灭火等都有着不可替代的作用。中国尚有宜林荒山荒地6 303万公顷，急需治理的就有1 333万公顷[5]。飞机播种、施肥、除草、喷撒农药，在农业上应用广泛，如飞机喷施肥料，每公顷成本15元，增产收入约为投资的5倍。重视农业和生态环境建设，实现可持续发展对通用航空提出了更多的要求。通用航空在工业上的应用，主要是陆海石油服务、航空摄影、航空测量、航空探矿、航空遥感等，随着经济发展将稳步增长。其它航空市场内容广泛，可分为经营性和非经营性两类，其中非经营性通用航空属社会公益事业，如大气、海洋监测、公安缉私、医疗救护、抢险救灾，将会越来越受到重视，出现较快发展；经营性通用航空有公务飞行、空中游览、短途客货邮运输等，将会有迅猛发展[10]。私人购机飞行将是新的增长点，如轻型飞机AD 200，一架才20多万，仅相当于一辆中档轿车，有购买能力又有这种消费偏好的人不在少数，如外部环境适宜，将迅速发展成大市场。发展通用航空对促进投资和消费增长具有重要作用，可以推动经济增长和带动相关产业发展，据有关人士估计，投资通航1元可拉动经济增长7元，而汽车产业是投资1元拉动4元。毫无疑问，经济和社会发展需要越来越多的通用航空。
（二）发展通用航空是发展民航产业的需要
1.通用航空是国家民航发展的重要基础　正如一个国家发展科学技术需要发展教育一样，一个国家发展民航产业需要发展通用航空。通用航空是民航向高层次发展的基础。一个国家民航发达的重要标志是民用飞机数量多，飞行员多，机场多，客货运输量大，飞行小时多，年产值大。其中通用航空的飞机、飞行员、机场占

绝大多数。美国民航产业从20世纪50年代中期到现在的发展过程中，飞机数量、飞行员数量、机场数量一直是通用航空占绝对多数。现有飞机23万多架，其中通用航空飞机占96％左右；有飞行员60多万，其中通用航空飞行员占绝大多数；有机场1.75万多个，其中通航机场占96％左右。此外如加拿大，国土面积和中国差不多，人口3 057万，有飞机约2.8万架，运输机队数量和中国相当，而通用航空机队数量却是中国的50倍以上。俄罗斯、巴西民航机队结构也是通用航空机队占绝对比重，达90％以上。民航机队中通航机队占绝对比重的机队结构模式，是民航发展的规律。美国通用航空还为运输航空提供了大批可供选择的飞行员和大量的机务维修、空中交通管理、机场运营管理、商务经营等民航专门人才，成为运输航空发展的人才库，成为保证运输航空飞行安全和快速发展的基础。同时也为美国的军用航空发展提供了大量专门人才和基础设施。所以，美国大力发展通用航空是有其经济和战略目的的。发展通用航空，可以培养和造就一大批民航专门人才，中国仅从1984年以来就为运输航空输送了1 600多名飞行员，成为运输航空高速发展的基础，为民航发展做出了贡献。
2.可促进民航产业市场的发展　目前，民航运输市场主要集中在大城市，运量也主要集中在大城市之间的航线上，数量庞大的中小城市、偏僻地区、交通不便地区尚没有市场或者市场很小。发展民航市场，除巩固和进一步发展现有市场外，更要开拓新的市场，一般中等城市和大量的小城市以及交通不便地区将是开发对象，采用通用航空方式开拓这些市场是国际上通常作法。这些市场的开发可以给支线机场、一般枢纽机场带来客货运量增加，促进大、中型机场业务增长，成为民航生产增长的一个因素；能让更多的人们享受现代高速交通工具。通用航空的发展，还可提高中小机场的使用率，增加中小机场的运营收入，改变现在使用率低、亏损的窘境。
通用航空发展将带动机场建设、机务维修、空中交通管制系统、民航服务业以及
民航教育培训等相关部门的发展，不仅使民航市场得到扩大，而且会使民航的整体实
力大大加强。
通用航空作为民航产业的重要组成部分，应当与运输航空同步发展。中国通用航
空极度落后、机队不合理的状况必须改变，不然，将制约民航现代化乃至国民经济的
发展。中国要成为民航大国、强国必须从大局出发，加快通用航空的发展。
（三）发展通航是发展高新技术产业
航空制造业是高新技术产业。大力

发展通用航空，需要大量的飞机，这将极大地
促进中国飞机制造水平的提高，进而带动诸如新材料、电子、通信、能源、精密制造
等一系列相关的高新技术产业的发展。制造业是工业的基础，航空制造业是制造业的
制高点，是制造业水平的标志，也是高新技术产业。发达国家、强国如美国、俄罗斯
、英国、法国、澳大利亚，甚至巴西、以色列等无不拥有先进的航空制造业，可是中
国却很落后，中国作为迅速崛起的正在实现现代化的大国，应当占领航空制造业这个
制高点。发展通用航空将极大地促进中国航空制造业的发展。
（四）发展通用航空有助于增强国防实力
当今世界，霸权主义、强权政治横行，并不太平，台独倾向值得警惕。现代化的
国防是国家安全的保证。空中力量是现代国防不可缺少的极其重要的组成部分。发展
通用航空将极大促进航空制造业的发展，先进的航空制造业将提供大量先进的飞机，
提高国防实力和现代化水平。发达的通用航空必然形成数以万计的飞机，拥有大批的
飞行员，密布的机场以及相关的一整套设施。和平时期民用，战争时期成为一支重要
国防力量，比单纯发展、保持军事力量更有意义，更可取。发展通用航空是提高国防
实力和国防现代化水平的一个有效措施和合理途径。
（五）西部大开发应开发西部通用航空
西部大开发应该把发展西部通用航空作为重要内容之一。交通不便往往是落后地
区落后的重要原因，“要想富先修路”成了落后地区摆脱落后的基本发展思路。西部
地区崇山峻岭，高原沟壑，地域广阔，人口稀少，修路代价很大。据研究，修机场建
航路，发展通航运输，比修公路、铁路更经济合算，同样的产出效果，投入比为1∶3
，即比修路节约2/3的投入；在西部，节约的更多。发展通用航空比起修路来可更好
地避免对自然环境的破坏。同时也为西部飞播造林、种草，绿化荒山、沙漠，改善生
态环境，提供了条件。随着西部的发展，农林作业、工业作业以及公务机、空中游览
等需求将会出现较大增长。西部大开发，理应优先选择发展通用航空。


















































制约通用航空发展的因素
1. 认识不足，投入不够　中国由于对通航的重要性认识不足，在政策导向、规划制定和决策上对通用航空都没有给予应有的重视。空域适度开放并不难，而给通航释 放的发展空间却非常大，但长期得

不到解决。在机场建设上，基本没有考虑通航机场建设，现在全国军民用机场约191个，“九五”期间改建扩建了48个，没有一个是通用航空机场，所有机场都是考虑能起降干线飞机至少是支线飞机的。在民航业内部也是只重视运输航空，忽视通用航空。由于认识不足，投入少，造成通航飞机老旧，难以更新，简单再生产都难以维持；
2. 各种人才外流，特别是优秀飞行员外流，出现人才短缺。通用航空和运输航空本应协调发展，可是却出现运输航空腿长，通用航空腿短的不均衡局面。由于重视不够，多年来对通用航空的宣传也不够。通航做出了那么多贡献，社会上知道的人并不多；通航作业经济效益、社会效益那么好，如飞播植树种草，投入1元可产出3～5元[6]；修铁路、公路航空测绘照相优化线路选择，节约那么多投入；飞机喷施化肥增产效果那么好，没多少人了解；改革开放20多年来，各行各业迅猛发展，发生了翻天覆地的变化，而通用航空业却没发展，处境艰难，全社会很少知道；
天空不开放，制约通航发展那么严重，很少有人知道，喊天空开放也只是业内少数人，形不成呼吁天空开放的社会力量。据了解，在低空空域开放前，通用航空公司申请飞行，除了向民航局申请，还需向飞行范围的空军管辖部门申请。一趟公务机的飞行，通常需提前两三天提出，而且这其中还要花费一定的费用。国际民航组织（ICAO）将空域划分为7大种类，即A类、B类、C类、D类、E类、F类和G类。空域种类分别对飞行种类、间隔提供对象、提供的服务类型、能见度及踞云的距离、速度限制、要求的无线电限制、接受无线电许可等七个方面进行了规定。
我国将海平面高度6,000米之下称为中低空空域，将真高1,000米之下的飞行称作低空飞行。低空空域开展飞行活动的项目多样，涉及经济社会生活的各个方面；覆盖范围较多，依据不同飞行项目覆盖不同区域；使用的航空器包含固定翼，直升机和轻型航空器。具体由表1可以充分说明。

而在低空空域开放后，将按照管制、监视和报告三类空域划设低空空域，区分不同模式实行分类管理试点。其中在报告类空域，飞行申请程序会大大减少，将极大地刺激更多人实现飞行梦想。
类别 飞行种类 提供的间隔 提供的服务 速度限制 无线电通信要求 ATC许可
A 仅限IFR 所有航空器 管制服务 不适用 持续双向 是
B IFR 所有航空器 管制服务 不适用 持续双向 是
VFR 所有航空器 管制服务 不适用 持续双向 是
C IFR IFR与IFR
IFR与VFR 管制服务 不适用 持续双向 是
VFR VFR与IFR 管制服务提供与IFR的间隔；
VFR/VFR 交通情报服务(

仅在要求时提供交通避让建议) 1万英尺之下表速250节 持续双向 是
D IFR IFR与IFR 管制服务提供有关VFR飞行的情报(仅在要求时提供交通避让建议) 同上 持续双向 是
VFR 无 IFR/VFR及VFR/VFR 的交通情报(仅在要求时提供交通避让建议) 同上 持续双向 是
E IFR IFR与IFR 管制服务，尽可能提供关于VFR飞行的交通情报 同上 持续双向 是
VFR 无 尽可能提供交通情报 同上 无 是
F IFR 尽可能保证
IFR与IFR的间隔 咨询服务；飞行情报服务 同上 持续双向 是
VFR 无 飞行情报服务 同上 无 否
G IFR 无 飞行情报服务 同上 持续双向 否
VFR 无 飞行情报服务 同上 无 否
国家 低空空域上限（平均海平面高度） 空域等级
加拿大 12,500英尺（3,810米） E或G
澳大利亚 18,000/12,500英尺（5,486/3,810米） E
美国 18,000英尺（5,486米） E
英国 19,500 英尺（5,944米） G
法国 13,000英尺（3,962.4米） G
意大利 19,500英尺（5,944米） F或G
瑞典 9,500英尺（2,895.6米） G
德国 10,000/13,000英尺（3,048/3,962.4米） E
西班牙 24,500英尺（7,468米） E

3. 在中国，很多事情往往是上报纸、上电视，引起社会关注，领导才觉得重要，有价值，才去抓，才去做。由于认识不足，宣传不够，没能形成全社会了解通航，关心通航，支持通航的良好氛围。
4. 2.机制不顺，通航企业发展缺少动力　在市场经济条件下，通用航空既不是政府
机关，也不是事业单位，而是经营单位，它应和运输航空企业一样，成为独立核算、
自负盈亏、自主经营的法人经济实体。必须面向市场，在市场中生存、发展。1996年
民航总局做出了《关于发展通用航空若干问题的决定》，明确指出：按照建立社会主
义市场经济的原则，继续深化体制改革，转换经营机制，通用航空企业从运输航空企
业分离，成为独立核算、自负盈亏的经济实体，建立现代企业制度。鼓励和支持农林
、地矿、航空工业等部门的国有、集体单位开办通用航空企业。这一决定的实施使通
用航空企业由计划体制向市场体制的转换基本完成，制约通航企业适应市场的体制问
题基本解决。但企业经营机制尚未完全理顺。
其一，农林作业抢险救灾是通航企业的重要业务，以2000年为例，农林作业时间
占全部作业时间的47％。它投入少收益大，产出是投入的3～5倍，社会效益显著，应
当不断增长才对。但由于作业收费价格低，即便加上民航总局的补贴和农林部门的补
贴，也无利可图，甚至亏损，企业失去了积极性。在市场经济条件下，没有利益动力
是难于发展壮大的。既然投入少、收益大

，社会效益显著，公益性的，国家就应当加
大投入力度，或补贴生产者通航企业，或补贴需求者农林部门，使通航企业有利可图
，这样才能调动企业积极性，不断发展。运输航空发展快，根本原因就是利益驱动。
通航企业不是消防队，也不应办成消防队。多年亏损经营，结果只能是吃老本，飞机
越来越破旧，企业无力更新也无积极性更新机队，作业能力萎缩，这显然不符合社会
发展的要求，仅东北三省近年每年短缺农业飞机30～40架，1995年夏季辽宁地区发生
严重的洪涝灾害，地方要求15架农业飞机，经多方协调仅提供了7架[6]。国家投入少
是农林作业多年不增长的根本原因。
其二，降低成本、追求利润是企业的根本，但一些通航企业却还难以完全做到。
中国通航企业机构臃肿，人浮于事，飞机与员工的比例为1∶16～1∶25，而通航发达
国家的比例为1∶1～1∶3；减员增效进展不大，不同程度存在等、靠、要的旧习惯[6
]。
现在，外商投资民用航空企业规定已颁布，不少外商对中国的通用航空市场表现
出浓厚的兴趣，但仍处于准备观望阶段，实质性投资还很少。这主要是通航行业发展
的外部环境还不具备。
3.空域管制，捆住了通用航空手脚　低空领域（600m真高）开放问题一直是影响
中国通用航空发展的瓶颈之一。天空不开放，通用航空作业使用天空是提前报批，“
一事一议”，即使获准，审批少则3～5天，多则7天，只有紧急事情1小时。费时费力
，极大地制约了通用航空灵活、快速、高效的特点，丧失了许多市场机会。私人飞行
则很难获准，制约了飞行作业量增长。其次是滥收费，经常是不交钱飞不了，企业和
用户苦不堪言。例如荆门通用航空公司1992年在杭州执行任务飞行25小时，收入5万
元，仅航管费就收了1.5万元[6]。空域不开放，农林作业等传统业务受影响，私人飞
行、空中游览、公务机、电视台直升机空中拍摄等也难以形成市场，使用、购买飞机
受到严重制约。也制约了中国通用航空飞机制造业的发展，制约了通航机场和空中航
线的建设及其它相关产业的发展。空域是国家的宝贵资源，不开放利用是白白浪费，
早开放则早利用，不像石油等资源用了就没了，不能再用。如何科学、充分、合理地
开发和使用中国的空域资源，已成为中国发展通用航空业的当务之急。空域使用要最
大化，限制要最小化，是航空发达国家所遵循的一条空域开发和使用的原则，也应成
为

中国空域管理和使用的目标。
空域不开放，据说是有关部门认为开放天空不能保证安全。保障飞行安全，设置
空中交通管理，关键是空管设施建设，空管设施、机场等只能是在天空开放后通用航
空的发展中建设、完善，不可能提前花多少亿先建好机场、空管设施，然后等天空开
放。天空不开放，飞得少、不能飞，建机场、航路空管设施就不合算，不建；反过来
空管设施跟不上，不能保证飞行安全，又成了天空不开放的依据，这个循环的链条捆
住了通航的发展。打破这个链条，只能是先开放天空。美国“9?11”遭恐怖袭击，
那么严重，也没从此关闭天空，不能因噎废食。
天空开放是通用航空大发展的前提。正如FAA（美国联邦航空局）高级代表Eliza
beth Keck所说：“国家空域及部分低空的准入，对通用航空业的发展非常关键，在
美国，通用航空发展的重要原因是通用航空飞机可以在几乎任何空域自由飞行。”[7
]美国为了与国际民用航空组织的规划保持一致，把美国空域分为7个级别，从限制最
严的A级到只根据可视度进行限制的完全开放和非管制的C级。每一级都有各自的飞行
员资格、飞机设备及最低天气条件的要求，而对于最繁忙的路段，限制自然最多。只
要飞机及驾驶员符合该级别的限制条件，通用航空的飞机可以在任何级别的空域或航
段飞行。美国法律规定，FAA负责对空中交通管制系统实施管理。在美国，这一系统
适用于所有用户，包括军方、民用运输机和通用航空，空域等级划分图和航空图表都
是对外公布的[7]。
现在，中国新的《通用航空飞行管制条例》已经颁布并于5月1日起实施。新条例
缩短了审批时间，简化了审批程序，规定了通用航空飞行保障收费，按照国家有关国
内机场收费标准执行[8]。天空开放仍须逐步推进。我们可先实行梯度开放，即根据
各地区条件不同，为通用航空划分出非管制空域、临时非管制空域，例如在国内一些
交通不便、通信不便的地区，在一定范围、高度、时间内设立临时性非管制空域。最
后过渡到完全开放。
4.外部环境差，严重影响了通用航空发展　现在，企业经营通航业务难度很大，
受空管油料和机场等多方面制约严重，突出表现在一是任务和航行申请审批难，造成
许多通航任务无法按时执行。二是机场使用难，通航由于作业点多，使用的机场较多
，既要使用民用机场和大量临时机场，也要使用部分空军机场，由于有些保障单位视

通航为额外负担，不愿接收和保障。临时机场修建和飞行计划审批环节多、手续繁、
速度慢，任何一个环节不通，也难以执行任务。例如，珠海直升机公司执行新疆陆上
石油服务任务，跑任务和机场使用申请，往返两三趟，花了3个月时间。三是乱收费
现象十分严重，目前通航作业要按规定交纳各种保证费，还要交大量的额外费用，这些额外费用往往收现金或打白条，据飞龙公司不完全统计，1994年白条保证费就有14 8张，共计25万元。飞机价格偏高，加大了运营成本。通用航空因作业用途不同，使用的机型也不同，品种繁多。中国只能生产运-8、运-12、农-5A、直-8、直-9，直-11等品种，由于中国通航落后，飞机用量少，难以形成飞机规模生产，因而成本较高；其它机型则需 进口，而进口税加增殖税达23％，远远高于支线飞机的7％和一般生产资料的进口税。 飞机老旧，安全事故较多，影响了通航业务的开拓；机队结构不合理，很多作业无法承担；实力小达不到规模经营，从而提高了运营成本，提高了需求方的支出，又抑制了社会对通航作业的需求量，作业量减少；收入减少，又无力购置更多的飞机，扩大规模陷入不良循环。
5.管理通用航空的法规和标准体系制定滞后民航运输，安全很重要，建立严格的
法规和标准体系管理通航，是通航健康发展的必要保障，缺乏相应的法律法规和标准
体系，也制约了通用的发展。如没有制定适合于通用航空的飞行标准和飞机适航法规
：第91部总体运营和飞行规则；第61部驾驶员及飞行教练资格审定。缺乏通航机场建
设标准法规，建机场按运输航空机场的标准，造价大、投入多，制约了机场的修建，
因而通航飞机使用机场收费也高，加大了通航企业的运营成本。由于没有相应的标准
，往往套用运输航空的标准。通用航空具有航空器品种繁杂，飞行有高空、低空、超
低空，使用空域随意性大，飞行作业项目多样化，使用机型多，飞行时间不确定等基
本特征，与运输航空比，在管理操作上有较大的区别。因此，使用运输航空的法规和
标准来管理通用航空往往脱离实际，制约了通航发展。建立一整套管理通航的法规和
标准体系成为当务之急。
6.生产单位小，缺乏统一组织管理者，制约了通用航空农业作业　农业作业是通
用航空的重要业务，在美国，农业几乎都以农场为生产单位，农场规模一般较大，种
植统一，适合飞机作业，很多农场都拥有自己的飞机。有资料表明，全世界经过农业
航空

处理的耕地占耕地总面积的17％，其中美国、俄罗斯等国则高达40％～50％，而
中国耕地中采用飞机作业的只占耕地面积的1.7％[9]。美国有农林飞机9000架，俄罗
斯有3 000架，而中国只有140架。中国在农林飞机拥有量和作业面积上都大大落后于
许多发展中国家，与美、俄等农业航空发达国家更是无法相比。一个重要原因就是，
中国农业除黑龙江、新疆等少数大农场外，基本上都是以一家一户为一个生产单位，
耕种土地不过几亩、十几亩，再多也就几十亩，由于各家种植作物不一样，在撒种、
施肥、灭虫、除草上难以统一实施飞机作业，即使出现大面积蝗灾，也只能是由当地
政府出面组织实施飞机灭蝗。新疆地区试验成功用飞机进行水稻播种、施肥、除草系
列作业，经济效益和社会效益都很显著，赢得了国内外同行的好评，但是却难以广泛
推广。生产单位小，种植作物不统一，缺乏统一组织管理者不能不说是制约农业飞机
作业广泛实施的重要原因。内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容内容……
2.3.1.1 款（第四层次）标题
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