MPA公共服务提供机制及方式的类型

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（一）事业单位〆分类结构与功能差异
〄 行政管理类事业单位 〄 公益类事业单位
〄 中介类事业单位
〄 经营类事业单位
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（二）政府和事业单位〆合作基础与分工体系
1〃政府与事业单位的合作基础 〄 政府供给公共物品有以下几种形式〆 〄 单纯地无偿地直接拨付资金 〄 政府采购民间力量生产的公共物品 〄 政府补助 〄 政府不一定直接支付资金，而是采取提供物资的方式或优 惠政策的方式，鼓励非政府力量参与公共物品供给。 〄 在第二、三、四种供应方式中，政府介入的程度逐渐变浅， 非政府力量成为公共物品生产甚至投资的主体，具体的服 务提供则更多转移到非政府部门 。
政府部门 （第一部门） 市场竞争、交易关系 （第二部门） 民间部门 第三部门 社区组织、公益团体等志愿组织 （正式部门） 家庭、亲朋、邻居 （非正式部门）
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公共服务可供部门的三元混合模式
公共服务营利化
政府部门 公益
私营部门 利润
公共服务非营利化 第三部门 志愿
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公共服务提供机制及方式的类型
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公共服务提供机制及方式的类型
（一）什么是公共服务〇
• 公共服务不是“在政府权限中寻求证实自身存在的理由， 而是在为公民服务的需求中寻求其合法性。” • 公共服务是指政府运用其权威资源，根据特定的公共价值 （如权利、慈善和正义等），通过公共政策回应社会需求， 使最大多数的人得到最大的福利。 • 公共服务与公共物品概念的联系和区别。
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“第四域”〆事业单位与公共服务
• 在我国，第四域是由社会公共服务运营机构（事业单位） 组成的领域。 • 我国的事业部门曾经覆盖了相对于“政府”和“市场”而 言的广泛领域，除了政府机构和企业之外，几乎所有的社 会组织都被纳入“事业单位”的范畴。而在欧美国家， “政府”和“市场”之外的公共服务主要由非政府部门完 成。可以说，事业单位所提供的公共服务在我国占有举足 轻重的地位。必须对其公共服务输送角色进行更明确的界 定，梳理清楚它与其他部门的分工合作关系。
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2〃公私部门提供公共服务的水帄互动连续体模式
政府部门生产者
私营部门生产者
国有化
民营化
政 府 服 务
政 府 间 协 议
政 府 出 售
合 补 凭特自 志自 同 助 单许由 愿我 承 经市 服服 包 营场 务务
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3〃公共服务可供部门的三元混合模式
公共服务可供部门的类型
可收费物品和服务
公益物品和服务
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随着行政管理能力和国内资本市场日益成熟，融资的可选方案增加
较高
国内信用等级评定和风 险保险扩大了结构性储 蓄和债券融资的使用范 围
国内资本市场 的发育 在一次性项目中使用项 目融资技术（BOT） 国内银行与专业基础 设施金融机构的改革
较低
经济发展和行政管理能力
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公共服务提供的市场导向策略光谱图
国有化
市场化
政府经营 抵用券 赋税与补助 使用者付费
BOT
委托外包 创设财产权 自由化
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（二）政府与市场之间〆业务分工与合作过程
不同物品和服务的排他和消费特征
私人物品和服务
个 人
消 费
共 同
可行 排他 不可行 共享物品和服务 · 市场购买（食品、衣服 · 湖里的鱼 · 矿藏、海鱼、空气 住房、瓶装水） · 开放的牧场 · 整形外科手术 · 乡村垃圾搬运 · 高等教育 · 江、河、湖 · 出租车 · 医疗保健 · 酒店、饭店 · 初等教育 · 街道停车 宗教 · 停车场 · 城市区垃圾搬运 · 邮件快递 · 城市中心公园 · 消防 · 保险 · 公共交通 · 治安巡逻 · 剧院、体育场、图书馆 · 国家森林公园 · 卫生防疫 · 灯塔 · 建筑物品监控 · 电话、自来水 · 监狱 · 有线和卫星电视 · 天气预报 · 国防和广播电视
先锋派
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〄 萨拉蒙（Lester. Salamon）等人在《政府工具》一书中的治理工具分类 及其特征。
政府工具 直接行政 社会管制 经济管制 合同 拨款 直接付款 贷款担保 保险 税式支出 收费，用者付费 债务法 政府公司 凭单制 物品/行动 物品或服务 禁止 公帄价格 物品或服务 物品或服务 现金 现金 保护 现金和激励 财务罚款 社会保护 物品或服务 物品或服务 工具 直接提供 规则 进入和比率控制 合同和现金给付 付款或现金支付 贷款 贷款 保险政策 税收 税收 侵权法 直接提供或贷款 消费补贴 供给系统 政府当局 政府当局或管制者 管制委员会 商业和非营利组织 下级政府和非营利组织 政府当局 商业银行 政府当局 税收系统 税收系统 法院系统 准公共机构 政府当局
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政府部门获得公共服务的选择
一个政府作为集体消费单位通过如下途径获取公共服务 （1）经营自己的生产单位 例子〆一个城市自己拥有消防或者警察机构。
（2）与私人公私签约 例子〆一个城市与一个私人企业签约提供扫雪。接到维修或者交通灯保养服务。
（3）确立服务标准，让每一个消费者选择私人承包商，并购买服务 例子〆一个城市签发许可证提供出租车服务，或者拒绝垃圾收集公私来清扫垃圾。 （4）向家庭签发凭单，允许他们从任何授权供给者购买服务 例子〆管辖单位签发食品券、租用凭单或者教育凭单，或者建立医疗补助项目 （5）与另外一个城市政府单位签约 例子〆一个城市政府，从县政府那里购买税收估算和收集服务，从特别卫生区那里购买污水处理 服务，从邻近城市的学校董事会那里购买特别架起教育服务。 （6）某些服务由自己生产，其他服务则从其他管辖单位或者私人企业那里购买 例子〆一个城市有自己的巡逻警察力量，但从县行政司法长官那里购买实验室服务，与若干邻近 的社群一起共同承担共用的调遣服务，向私人急救公私付费提供紧急医疗运输服务。
（三）公共服务提供的主要方式（市场化工具）
〄 公共服务提供方式也就是政府工具或政策工具。加拿大学
者霍莱特和拉梅什（M. Howlett & M. Ramesh）就曾将政府 工具分为三大类 〆
〄 强制性工具
〄 志愿性工具
〄 混合性工具
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〄 美国学者奥斯本（D. Osboren）和盖布勒（T. Gabler）曾 经用“政府箭袋里的36支箭”来形容公共服务的主要提 供方式。
一般来说，它是一个表达和综合其选民之需求的 政府
可能是一个政府单位、私人的营利性企业、非营利性 的机构或者自愿协会
拥有强制性的权力来获得资金以支付其公共服务 费用，并观者消费模式
综合生产要素并未特定的集体消费单位生产物品
向生产公益物品的生产者付费 收集用户意见，并监督生产单位的绩效
从集体消费单位获得支付以生产公益物品 向集体消费单位提供有关成本以及生产可能性的信息
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• 可以根据“服务的财务与授权”和“实际的服务输送者”这两个层面来 勾画政府出四种政府与第三部门在提供公共服务上的合作关系模式〆
模式
功能
政府主导
双元模式
协力模式
非营利组织主导
经费提供者
政府
政府与非营利组织
政府
非营利组织
服务提供者
政府
政府与非营利组织
非营利组织
非营利组织
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公共服务的一个分类框架
一级标准 服务涉及主体的数量
二级标准 全部民众 部分民众 权利服务
类型 普遍性服务 局部性服务 供给性服务 管制性服务
示例 户籍管理 弱势群体扶持、就业 卫生防疫、义务教育 公共安全、环保
服务涉及关系的性质 义务限制
无形服务
服务提供的产品形式
制度性服务 产品性服务
全面控制制度
引导性制度
引导性制度
弹性制度结构
主要机制 举例
公共事业、公共企业、 管制
使用者付费
家庭与社区非营 利组织 限于特定地区或 目标
Fra Baidu bibliotek
信息与规劝、多中 心混合
服务范围
普遍性服务
限于付费者
混合
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1〃公共服务的市场提供
（1）市场化供给的内涵
〄 美国著名学者萨瓦斯（E. S. Savas）的观点 〄 美国著名学者萨拉蒙 （Lester. Salamon）的观点
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也有学者经将常用的市场化工具分为如下7种〆
〄 民营化（私有化）
〄 使用者付费 〄 合同外包
〄 委托-代理
〄 分散决策 〄 产权的交易与变更 〄 内部市场
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公共服务提供主体的扩展〆依次 出现的三种模式
1〃公私部门提供公共服务的垂直分隔模式
政府部门
私人部门
公益 利润 公共服务提供的垄断者、指挥者 公共服务提供的配合者 （尚未分化，低度发展）
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政府部门、志愿性部门与非营利部门在提供公共服务上的结构差异
比较项目 哲学 代表性 服务的法律基础 财源 功能的决定 决策权威来源 政府部门 正义 多数 权利 税收 法律规定 立法机关 志愿性部门 慈善 少数 赠与 捐赠、收费、辅助 团体抉择 章程与细则授权的董事会 营利性部门 利润 所有者与管理者 用者收费 顾客付费 所有者与管理者决定 所有者
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（2）市场提供公共服务中存在的问题及解决方法 〄 在合适的条件和制度安排下，私人其实是有可能有效地或者 至少是有可能提供一部分公共物品的。解决公共物品私人供 给问题的两个基本思路〆一是从排他性技术入手，从而真实 地显示消费者的实际消费量々二是从制度安排入手，使消费 者的消费与收费尽量地接近。 〄 罗纳德· 科斯（R. Coase） 、哈罗德· 德姆塞茨 （H. Demsthez）、詹姆斯· 布坎南（J. Buchanan）等人的研究成果
负责对象
服务范围 行政结构
选民
全面性 大规模官僚组织
董事会及赞助者
限于某地区或意识形态 小规模官僚组织
所有者
限于付费者 独立运作的市场机构
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政府与市场〆 公共服务提供的公私合作
（一）合作预设〆公共服务的“安排者”与“生产者”分离
公共服务的集体消费单位与生产单位
集体消费单位（公共服务安排者） 生产单位（公共服务供给者）
〄 非营利部门介入公共服务输送领域的理由〆 〄 政府失灵理论
〄 契约失灵理论
〄 第三部门理论(或第三方管理理论)
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（二）政府与第三部门的合作分工与关系构建
1〃合作分工 〄 非营利组织主要专注于工业化过程产生的各种社会问题， 如失业、老龄化、贫困群体、社会不帄等、妇女问题、儿 童问题等。 2〃关系构建 〄 在公共服务提供中，非营利组织和政府部门之间存在以下 交换关系〆 〄 资源交换 〄 政治互赖
传统类
创新类
建立法律规章和制裁手段、管制和放松管制、进行监督和调查、颁发许可证、税收政策、拨款、 补助、贷款、贷款担保、合同承包
特许经营、公私伙伴关系、公共部门之间的伙伴关系、半公半私的公司、公营企业、采购、保 险、奖励、改变公共投资政策、技术支持、信息、介绍、志愿服务者、有价证券、影响费、 催化非政府行动、召集非政府领导人开会、政府施加压力 种子资金、股权投资、志愿者协会、共同生产或自力更生、回报性安排、需求管理、财产的出 售交换、重新构造市场
较高
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政府与第三部门〆创造新的伙伴关系
（一）第三部门的兴起〆公共服务提供的新途径
〄 作为公共服务的供给主体之一，非营利组织在公共领域 (教育、科研、医疗卫生、社会服务、慈善活动)以及文化 娱乐等社会领域提供服务上发挥着重要作用，日益成为公 众参与社会发展、决策等事务的主要渠道之一。
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3〃公共服务的合作提供机制
〄“政府失灵”、“市场失灵”、第三部门的兴起、
治理理论的发展使公共服务的合作供给成为最优
的选择，虽然这些主体作用的机制和方式各不相 同，但是它们之间的协作和配合可以使公共服务
的供给更有效率。
〄治理理论（govenance）、微观经济学的理论贡献
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经常性服务 特殊性服务 交易性服务
信息披露制度、产权制度 基础设施
交通秩序、食品监管 危机管理 文化消费（剧院）
有形产出
持续需要 服务需求的频率程度 特殊情形 服务交换的价值规则 市场价格
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（二）公共服务提供机制的基本类型
公共服务提供机制的基本类型
机制类型 政府干预 程度 政府制度 要求 权威机制 高 市场机制 低 志愿机制 低 混合机制 中
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2〃公共服务的自主供给
〄 第三部门供给
〄 社区供给 〄 志愿供给
〄 私人供给是一种特殊的供给方式，是从主体的角度对此进 行界定。私人供给的途径可以是自愿的，也可以是市场的。 公共物品的性质随着市场化程度的提高和技术手段的进步 而变得模糊。私人供给公共物品有完全私人供给，私人与 政府联合供给、私人与社区联合供给三种形式。