浅议检察委员会定位

浅议检察委员会定位

根据最高检的文件精神，检委会是检察院业务工作核心机构，是保证检察权正确实施的重要保证。高检院对检委会的改革给予了高度重视。全国各院相继对检委会改革进行的探索，改善了检委会的工作机制和委员管理机制，但在改革实践中我们感觉到检委会的定位是检委会的最根本性的问题，目前定位不清直接或间接地制约了检委会改革的方向和实际效果，已经成为制约检委会发挥作用的瓶颈性问题，不容回避。

一、法律和理论上检委会定位与检察长的冲突

在我国的法律规定和理论上都将检委会定位为最高业务决策机构，但法律同时也规定了我国实行的是检察长负责制，检察长对检察院的整个工作负全面责任，同时也应当是业务工作的最高决策机构。由此可以看出，法律同时规定了两个业务决策机构，检委会的定位与检察长就发生了冲突。我国《人民检察院组织法》第三条规定检委会“讨论决定重大案件和其他问题。”高检院的有关文件要求：“检察委员会的决定一经作出，检察长、检察委员会委员、内设机构和下级人民检察院应当执行”。4“根据法律规定，检察委员会是人民检察院检察工作的指导和决策机构。”1从这几条的规定来看，似乎检委会是检察业务工作的最高决策机构。但同时《人民检察院组织法》第三条规定：检察长统一领导检察院的工作。第十条规定：地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。第二十五条规定：各级人民检察院检察长的任期，与本级人民代表大会每届任期相同。而本院副检察长、检察委员会委员、检察员都由检察长提请人大任免。《人民检察院检察委员会委员组织条例》第四条规定：检察委员会讨论决定的事项，以检察院名义或检察长名义发布执行。这些规定的字里行间表明：“检察长是机关的首长。检

4《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》1999年6月23日，高检发［1999］17号。

察长的地位、作用和职权性质，表明检察长属于人民检察院的领导机构。”2检察长的基本职权包括：组织领导权。即：“检察长统一领导检察院的工作。检察长对检察机关的工作负有全面的领导责任。”3既然检察长是检察机关工作的全面负责者，那么根据权责一致的原则，检察长也应当同时是检察院各项工作的最终决策者，包括事务工作和业务工作。但是一个机关对同类事物不可能有两个决策者，那么谁是最终决策者呢？检委会还是检察长？不清楚。所以从法律和理论上看，检委会的定位与检察长的定位存在冲突。

二、实践中的检委会与检察长关系

由于检委会定位的弹性，使在检察工作实践中，检委会与检察长的关系存在以下三种以情形。

第一种是检察长在业务决策时权力高于检委会。这是检委会与检察长的关系中最为普遍的一种关系。虽然现行法律规定检委会是检察业务工作的决策机构，但检察长可以通过各种方式将自己的意见贯彻到检委会委员当中，使自己的意见变成检委会的决定。首先，检察长可以决定一个案件或事项能否上交提请检委会讨论；其次，检察长可以以事先交流的方式与个别检委会委员勾通，使个别检委会委员的服从自己的意见；第三，检察长可以在检委会讨论案件或事项时先将自己的意见和态度表明，从而影响检委会委员的判断和决定；第四，由于检察长对检察院的其它事项具有决定权，包括检委会委员的晋升等等，因此，检察长有足够的权力和机会对检委会委员的决定产生影响。

第二种是检委会在业务决策中的权力高于检察长的情况，检察长只是作为一名普通的检委会委员主持并参加会议。由于法律规定检委会是检察业务决策机构，某些院检委会力争将这一法律规定的职能落实到业务工作去，但由于检察长对全院的工作负责，包括业务工作，

2梁国庆主编《中国检察业务教程》中国检察出版社1999年4月第一版，第34页。

也希望将自己的权威贯彻到业务决策当中，致使两者发生矛盾和冲

突，甚至出了检委会联合对抗检察长的局面，严重影响了工作的开展。

第二种是检委会与检察长关系良好，充分发挥了检委会的职能特

点，形成了良性循环。

三、国外关于检委会定位的经验

在设立检察机关的国家里，一种是实行检察长负责制，由全国总

检察长对各级检察院的工作负责，并由其旨派各地各级检察长，各级

检察长对本级院的各项工作负责，一般不设立检委会或类似机构，在

设立与检委会类似机构的国家，总的来讲，检察长的地位也高于检委

会。另一种是实行检察官负责制，由检察官本人对业务工作的好坏直

接承担责任，而检察长不干预检察官的业务。

检察长负责制是前苏联等社会主义国家普遍实行的检察院工作

原则，即检察机关的具有法律后果的行为均以检察长的名义作出。4我

国的检察制度最主要的理论来源就是列宁的法律监督理论，5作为列

宁法律监督理论的首先和最重要的实践者的苏联，在有关检察官法方

面落实这一理论要求。《苏联检察院法》第19条有关检委会活动程序

的规定中第4款规定：“检察委员会的各项决定，由本级检察长以命

令贯彻执行。”当检察长的意见与检委会的决定不一致时，优先执行

检察长的决定。6苏联解体后，作为苏联检察理论继承者的俄罗斯同

样在《俄罗斯联邦检察院法》第19条进一步提高了检察长的地位，

明确规定：“检察院检察委员会是咨议机构，它的决议通过相应级别

检察长的命令贯彻执行。”7它社会主义国家的检察制度都起源于苏

联，也设定方面具有大概相似的制度。

4张雪妲著《论中国检察制度的特色》《诉讼法理论与实践》1996年卷中国法学会诉讼法学研究会编中国政法大学出版社1997年10月版第39页。

5梁国庆主编《中国检察业务教程》中国检察出版社1999年4月第一版，第1页。

6王克主编《世界各国检察院组织法选编》中国社会科学出版社1994年4第一版第373至374页。

西方资本主义国家的检察院一般实行检察官负责制，不设立检察委员会，只有葡萄牙等国设立了类似的机构，葡萄牙叫总检察署最高委员会。其职权更为广泛，除讨论有关检察工作外，还有人事管理权。虽然其决议由多数票通过，但总检察长有权作出决定性投票。8

四、结论

检察官负责制是不适合我国政治特色，基本可以不考虑。有人认为我国实行是检察院负责制，9而不承认是检察长负责制，这种定位不清带来了许多问题，与法律规定及实际操作情况也是相悖的。虽然没有明文规定，但从批捕、起诉来看，检察院的所有工作人员都是接受检察长的委托代理某一方面的事务，当然也包括检委会委员，那么检委会委员的决策怎能经检察长的决策更高呢？因此，两者的正确定位应当是检委会是检察长的参谋咨询机构，检察长具有最高的决策权，而不是检委会。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题。10

8参见王克主编《世界各国检察院组织法选编》中国社会科学出版社1994年4第一版第285页。

9张雪妲著《论中国检察制度的特色》《诉讼法理论与实践》1996年卷中国法学会诉讼法学研究会编中国政法大学出版社1997年10月版第39页。

10《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》1999年6月23日，高检发［1999］17号。