主体功能区建设对县域经济发展的影响分析

山东省农业管理干部学院学报 ２０１０年 第２７卷 第２期・７７・主体功能区建设对县域经济发展的影响分析刘　桂　文（中共郴州市委党校，湖南　郴州　４２３０００）摘要：推进主体功能区建设，直接影响相应区域的产业选择、技术经济范式选择和经济增长速度，必将给县域经济发展带来重大影响。

本文分析了主体功能区建设给县域经济发展带来的机遇与挑战，以期为相关机构决策提供参考。

关键词：主体功能区；县域经济；影响中图分类号：Ｆ１２４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－７５４０（２０１０）０２－００７７－０３推进主体功能区建设，国家不仅要对四大主体功能区进行明确的划分，而且还要从国民经济整体出发，根据各主体功能区的自然因素、产业结构特点和经济技术基础等条件，将国家管理政策的纵向目标因地制宜地进行区域分解和落实，提出针对各类主体功能区进行分类管理的区域政策，以指导各主体功能区的经济发展和布局方向，实现资源空间配置结构的优化组合，促进国民经济的整体发展。

一、主体功能区建设给县域经济发展带来的机遇主体功能区建设将明确各县市的主体功能定位和产业发展要求，优化区域经济布局，完善相关支持政策，将为县域经济的建设和发展带来历史性机遇。

１、有利于增强公共产品保障能力。

推进城乡间、地区间的基本公共服务均等化，是建设主体功能区的核心内容之一。

长期以来，广大县域地区由于财力限制，公共服务投入总体不足，随着主体功能区建设的推进，国家将投入更多的财力用于保障县域地区，特别是限制和禁止开发区的公共服务供给，县域特别是县域农村的公共服务将会得到明显改善，这将为县域长期发展提供良好基础。

２、有利于促进合理分工协调发展。

主体功能区建设的核心内容是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展的原则，赋予其不同的主体功能定位，明确各区域的发展方向。

县域政府需要在自己所处的功能区所界定的经济活动框架内进行产业选择，企业也需要在主体功能区所界定的经济活动框架内进行经济活动。

这将有利于发挥各地资源优势，优化资源空间配置，提高资源配置效率，推动县域形成各具特色的区域经济结构和合理的区域分工格局。

具体而言，优化开发区的技术服务、高端先期产业服务及其产生的辐射带动作用将进一步增强；重点开发区的产业支撑与就业拉动作用更加突出；限制开发区的生态服务与特色经济功能更加明显，但吸引人口与产业集聚的作用有所弱化；禁止开发区更突出生态服务功能，其他方面的功能，特别是经济发展功能微乎其微。

各种主体功能区功能发生变化，将使不同类型地区之间的功能互补性更强，各区域之间的关系将更加紧密，交流与合作的领域、内容与深度更加广泛深入，而且还会引发财政、投资主客体的变化与空间上的重新配置等。

３、有利于促进经济发展方式转变。

主体功能区建设将有效改变市场中微观主体的约束条件，地方政府和企业的经济行为将得到强有力的约束和激励，这使得区域的空间开发格局更具有合理性，迫使微观主体的经济行为决策具有科学性，避免因地方政府和企业的短期行为导致的经济和生态的不可持续性，以及地方政府和企业因恶性竞争而导致的产业趋同问题，最终大大优化整个区域经济系统的运行效率，将有利于促进各地区经济发展方式的转变，规范和优化空间开发秩序，逐步形成科学的空间开发结构，使县域经济建设逐步走向可持续发展的轨道。

４、有利于优化经济发展空间布局。

按照主体功能区建设的要求，优化开发区要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，今后应主要发展高、精、尖的产业部门；重点开发区要壮大经济规模，承接其他主体功能区的人口和产业转移，今后制造业、服务业的比重将不断扩大，同时高级化产业部门发展步伐加快；限制开发区为了保障全国和区域生态安全，今后将重点发展区域特色产业；禁止开发作者简介：刘桂文（１９７２－），男，湖南宜章人，郴州市委党校副教授。

区主要以旅游和生态建设与恢复产业为主，其他经济活动开发将受到严格限制，从而使县域产业分工更加明确，特色更加突出，产业空间布局更加合理，产业梯度与发展链条更加清晰完善，　产业竞争力进一步提高。

同时主体功能区建设还将在一定程度上改变城镇化发展的空间格局，如优化开发区的城市群发育水平会得到明显提高，而且城市群内部的产业分工与城镇经济发展模式会发生一定的改变；重点开发区的县域城镇化发展的步伐将进一步加快；而在限制开发区与禁止开发区，一些限制与禁止性的政策会明显减缓生态功能显著地区的小城市、小城镇发展的速度，抑制分散开发的态势，而使人口、产业活动等向资源环境和发展基础较好的地区集中，从而有利于城镇空间结构优化和城镇化健康有序发展。

５、有利于提升资源环境承载能力。

推进主体功能区建设，就是要在区域发展总体战略基础上，明确哪些区域要重点开发，哪些区域要控制开发，哪些区域不应开发，因势利导地引导经济布局，使与人口分布相适应，并与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。

不同的主体功能区只能从事与自身的资源环境承载能力相适应的经济活动，优化开发区已经出现的经济发展与生态环境之间的矛盾可以得到逐步缓解；重点开发区经济发展与生态环境之间的冲突可以适当避免；限制开发区和禁止开发区不必要、不理性的经济开发行为可以得到强制性控制，这种根据实际情况而进行的科学定位、合理发展，将从根本上避免资源环境的过度开发，有利于实现区域经济发展和区域资源环境的协调。

６、有利于提高资源要素配置效率。

市场发挥资源高效配置的前提条件是生产要素的自由流通，而诸侯经济限制要素流通，很大程度上制约了经济的继续发展。

主体功能区的建设可以打破原有市场阻隔，资源要素可以自由流通，可以发挥市场机制的优胜劣汰作用，使资源配置于高效产业、提高经济效率。

同时，随着我国主体功能区建设的推进，资源价格体系将进一步理顺，资源环保的长效投入机制和生态补偿机制必须加快完善。

县域在煤、石油、天然气、水及其他自然资源方面将分享到更多的利益，资源节约、环境修复与保护的投入将得到更好的保障，从而有利于资源丰富、生态功能突出的县域地区实现资源优势转为发展优势。

７、有利于探索出崭新的发展道路。

由于我国长期以来资源、土地等要素价格体系没有理顺，资源耗费和环境代价没有得到真实反映，使得市场经济内在节约机制失效，发展中走了一条粗放的工业化道路。

在面临的外部制度和环境约束都发生了根本变化的条件下，处于工业化中期和加速期的县域地区，在新的发展理念下有望背水一战，探索出一条适合县域实际的新型工业化和城市化道路。

如禁止和限制发展区域的县市通过技术创新和产业组织方式的创新（如循环经济模式，实现“零排放”），改变经济发展模式和某些污染型产业的生产边界条件，从而扩大经济发展容量；自然资源确实丰富的限制开发区，根据主体功能区建设总体要求，在确保环境生态安全的前提下，可有序适度开发。

二、主体功能区建设给县域经济发展带来的挑战根据主体功能区规划建设的思路，县域基本上不会是优化开发区，而有条件列入重点开发的地区也主要是少数区位优势突出、资源环境条件较好和产业基础雄厚的城市群内的县市，但这县市将面临如何增强造血功能、培育优势特色产业、促进节能降耗减排、加快转变粗放的经济发展方式等新的挑战。

而大部分的县市将被列入限制开发和禁止开发区域，这类县市的发展愿望、发展思路和发展路径也将面临新的考验。

１、发展成本增加。

推进主体功能区建设，必须把发展建立在科学合理、有序适度开发的基础上，长期来看，各种主体功能区的发展质量都会得到进一步提升，长期效益显著。

但在新的政策框架下未来发展的门槛可能进一步提高，成本不断增加，发展难度有可能加大，每个地区经济发展的规模与速度都不可避免地会出现某种程度下滑。

比如，　优化开发区受资源承载能力的制约，必须削减、限制某些已有劳动密集型或占地大、耗能高、污染重产业的发展，　同时尚需投入大量人力、物力对部分产业、企业进行技术改造与升级，　这些都导致一定时期内生产成本提高而经济收益下降；限制开发区域或禁止开发区域的县市可能陷入无力保护生态环境和经济社会发展落后的双重困境：一方面部分工业项目被关停，新项目不能上马，另一方面地方政府财力受损，社会发展投入不足。

如何处理好加快发展与资源环境的关系，走出一条新型工业化和城市化的道路，成为县域面临的最大挑战。

２、发展差距加大。

主体功能区规划建设将使一些地区失去利用本地资源发展经济的权利，特别是对于限制开发区和禁止开发区来说，是以“内部”利益损失生产“外部效益”，是对其发展权利的变相“剥夺”。

例如，为了保证水质和向其他地区的供水量，向城市和重点发展区域供水的大型水源地区和流域的本地用水量将被限制，污水排放的标准将会进一步提高，这必将使水源地区的经济增长受限，失去很多发展机会。

不仅如此，限制开发区域和禁止开发区域为实现生态功能还要为生态恢复和建设承担相应的支出，如大、小兴安岭为保护其森林生态系统的服务功能，不但要禁止森林资源的砍伐和相应木材加工业的发展，还要将大量资金投入到封山育林、森林防火、林木管护等工作中去，为了维护社会稳定，大量的失业林业工人及其家属需要妥善安置。

这方面的投入往往是巨大的，是地方政府所无力承担的，从而成为限制和禁止开发区经济发展的“桎梏”。

同时，由于主体功能区的核心思想是根据资源环境承载能力、开发密度及发展潜力，统筹规划国土资源，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构；通过人口的迁移、实现基本公共服务均度化等手段，达到不同区域人均收入和生活水差距缩小、促进区域协调发展的目的。

然而以人口迁移的方式提高人的生活水平和生活质量而放弃地域的发展，其后果会加剧区域发展的空间不均衡，从而使限制开发区或禁止开发区域的县市更加边缘化，有可能进一步加剧“中心”与“边缘”化的倾向。

如何处理好县域经济发展与贯彻落实主体功能区建设的关系，不仅对县域政府的执政理念、发展理念和管理水平带来新的考验，而且对合理调整上级与下级政府・７８・间事权划分和财力分配关系也带来新的要求。

３、协调难度增大。

长期以来，我国各项政策主要依赖各级行政辖区政府来实施，但主体功能区建设中，国家明确提出打破行政区划的要求。

理论上，主体功能区规划建设只有打破行政区划局限，才能克服以行政区为地域单元组织经济运行的种种弊端，更好地协调资源环境、开发密度和发展潜力等自然和经济要素，促进空间开发秩序的合理化。

然而在实践上，我国地区经济是一个以行政区为主导的经济体系，目前的行政区划是综合考虑历史沿革、民族宗教、文化习俗等因素逐步形成的，在短时期内很难及时调整。

同时只有将主体功能区落实到行政区才有意义，对一个地区的发展才有指导和约束作用，才能进行政策调控、绩效评价和政绩考核。