国家公职人员财产申报法

国家公职人员财产申报法初探摘要：近些年来，在每次全国”两会”召开之际，反腐倡廉都成为人大代表、政协委员和公众们关注的话题之一。

正是在社会各界的共同努力下，我国的反腐败工作已步入了加强制度化建设的新阶段，而财产申报制度作为”阳光法案”，已被国际社会公认为反腐败的”利器”和基础性制度，世界上已有很多国家或地区建立并实施了这一机制并取得极好的反腐效果。

针对我国当前的腐败情形，亟需建立这一制度。

关键词：公职人员；财产申报；立法建议财产申报制度，是指国家公务员在担任国家公职期间，包括任职之初、任职期间以及离职以后的一定期限内，必须依法申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产，以接受有关法定机关的监督检查并承担相应的法律责任，从而有效地约束和规范公务员行为的制度。

[1]一、我国现行有关官员财产申报制度存在的问题与缺陷我国最早建立官员财产申报制度的设想是在上世纪80年代。

1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌在第六届全国人大常委会第二十三次会议上，对提交审议的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（该补充规定为以后的刑法制定”巨额财产来源不明罪”打下了基础）做出说明时，就曾明确提出：”一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。

”1988年，全国人大便起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。

[2]1994年，全国人大常委会即已将《财产收入申报法》列入立法项目，后来，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(1995)、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(1997)和《关于对党和国家机关工作人员在国内外交往中收受礼品实行登记制度的规定》(1995)三个文件。

2001年6月，中共中央纪委、中共中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。

2006年9月，中中央办公厅又印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，该制度对党员干部财产申报进行了明确的规范。

相比过去的规定，这次规定申报的财产范围不仅是”收入”，还包括动产和不动产，包括股票、期权等。

规定需要报告的有关事项有个人婚姻变化、个人因私出国（境）、配偶子女私人办企业等八个方面，涉及部分投资情况。

党的十七届四中全会和中纪委十七届四次全会要求完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女的从业等情况列入报告内容。

2010年温家宝总理《政府工作报告》也强调”各级导干部特别是高级干部要坚决执行中央关于报告个人经济和财产，包括收入、住房、投资，以及配偶子女从业等重大事项的规定，并自觉接受纪检部门的监督。

”这些规定之所以实施效果有限，是因为这些党纪政纪，是政治规范，没有上升到国家法律的层面；另外制度本身设计还不科学，存在缺陷。

[2]第一，申报的财产种类和人员范围过窄，如1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，从内容到形式均存在着显而易见的弊端--它只是收入申报，而不是财产申报。

有反腐专家指出，收入与财产是两个截然不同的概念，前者只是工资、奖金、补贴、福利费等，谁拿了多少，即使不申报，其他人心里也有数；而财产则不然，它既包括收入，还包括其他一切财产性所得，申报的内容只是强调”个人收入”，很容易给规避申报者以可乘之机。

申报的主体范围也仅限于县级以上干部。

第二，申报结果不公开，社会和媒体无法监督。

由于是内部申报，申报情况是否属实，无法得到证明。

比如2003-2008年，全国检察机关查办职务犯罪的线索70%来自群众举报，而极少通过发现收入瞒报和重大事项隐瞒的途径查办大案。

第三，这些制度在制度程序设计上存在缺陷，只规定应如实申报，如果申报虚假，既没有规定处罚，更没有规定怎样去处罚，刑法中也没有设定”申报财产收入不实罪”，无法惩治。

2005年出台《公务员法》时，专家学者建议将公务员的财产申报予以规范，后又在2006年《政府信息公开条例》也未能写上关于官员财产申报的专门条款，2008年1月，全国人大内务司法委员会认为”目前制定这一法律的时机尚未成熟”，认为财产申报立法面临一些障碍，如未实行金融及财产实名登记制度、技术手段尚不成熟、公开与隐私界限不清等。

2009年2月温家宝总理做客中国政府网，给予官员财产申报以积极评价，表示”我们正在积极准备这项工作。

”2010年3月全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞表示，至于今后是否会上升为法律，这方面我们正在进行研究，而且将参考国外公职人员财产申报制度的做法，公职人员财产申报制度还需要配套的制度做支撑。

从2009年开始，官员财产申报开始在地方”试水”。

2009年底，中国已有多个地方出台了官员财产申报制度，包括新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市、上海浦东新区、湖南浏阳市和湘乡市等。

由于缺乏统一的国家法律指导，这些地方的官员财产申报制度规定不一，实施效果还有待实践的检验，但官员财产申报制度的诞生已经初见曙光。

[2]二、《公职人员财产申报法》应规范的主要内容（一）立法原则要建立公职人员财产申报法，就不得不考虑这部立法的一些基本原则。

在国外，有些国家通过立法的形式来体现申报原则。

我国要建立公职人员财产申报制度至少应该包括以下三原则。

1、强制申报原则符合条件的有关人员必须在指定的时期内作好财产申报。

对于无正当理由逾期不申报和拒绝申报的要追究法律责任。

2、如实申报原则有关申报人员必须实事求是地申报个人财产，不隐瞒、不谎报、不假报。

3、公开原则受理申报的机关必须及时地把申报者的财产数额以一定形式公开，接受人民的监督。

[3]（二）基本内容内容设计的切实可行是制度真正落到实处的起点。

我国在公务员财产申报制度法制化构建中，应结合我国实际，借鉴西方发达国家财产申报制度的成熟经验，明确如下问题：1、申报主体申报主体主要是两大范围，一是官员自身，二是官员的近亲属。

就官员自身而言，应综合官员的职级和岗位的双重因素来确定。

就职级而言，1995年4月由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》中规定所有县（处）级以上领导干部要申报财产。

笔者认为财产申报法制化之初采用这个职级规定是可行的范围太大的话效果不一定好。

职级因素外，还有一些公务员职级虽不高，但岗位很关键，发生腐败的风险也很高，也应纳入申报范围。

岗位可以沿用两个标准：一是权重部门的执法人员不论职级高低都应当申报财产。

因这些部门的执法人员手握重权，腐败机会多。

关于权重部门，可借鉴我国《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》中的规定：监察、审计、仲裁、案件审理、税费稽征、项目资金审批、出国审批、人事考核、任免、奖惩、录用、调配等部门。

当然权重部门的范围还有待论证。

再一个标准是负责人标准，各级政府、政府职能部门及内部各部门的正、副负责人，可能职级达不到处级，但单位、部门负责人的身份使得其腐败机会增多，建议这些公务员要申报财产。

关于近亲属的范围，结合实际操作性，笔者认为可以确定在配偶、父母（包括岳父母）、子女三个方面。

近亲属申报财产的缘由是防止腐败官员通过向近亲属转移财产逃避申报和监督。

[4]2、申报范围规范财产申报的内容应当为家庭财产申报的范围应当包括一切形式的财产，既包括不动产，也包括动产；既包括有形财产，也包括无形财产；既包括申报本人的财产，也应包括申报配偶、未成年子女等近亲属的财产；既包括债权,也包括债务,还应申报有关财产的使用权。

3、申报受理机构由单位组织、人事部门受理财产申报,事实证明是不可取的,由法律授权党的纪律检查机构受理财产申报也不妥。

为了与国际接轨,加大财产申报的力度,应当在行政监察机关中设立财产申报的专门受理机构。

为防止受理机构对同级党政主要负责人的财产申报不好处理,同级党政一把手、检察长、法院院长、行政监察部门主要负责人应由上一级受理机构受理财产申报。

党和国家领导人的财产申报,可考虑由全国人大内务司法委员会设立特别机构受理。

[5] 4、申报时间在申报时间上应严格地分为初任申报、现职申报、离任前申报和离任后申报等环节,既有定期的,也有即时性的申报。

只有将职前、职中和职后的财产审查完整地纳入依法监控的范围,才能够有效降低公职人员贪污腐败的可能性,同时也能够有效地保证公职人员的廉洁与清白。

[6]5、申报的公开与监督制定《公职人员财产申报法》时，应将拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，除给予党纪政纪处分外，构成犯罪的还要启动司法程序，追究刑事责任。

申报材料经整理审核后，其结果可以通过专门网站向社会公开，并可以公开查询，接受人民群众的监督和新闻媒体的监督。

6、不申报或不如实申报的法律责任要求不申报或不如实申报的有关人员负行政责任是完全必要的，但只有行政责任却是远远不够的。

过于宽松的责任很容易使申报人员存在侥幸心理，不利于打击腐败分子，而我国对不申报或不如实申报者却没有规定刑事责任。

笔者认为，对不申报或不如实申报的人员，可设定的法律责任有：（1）行政责任。

对于没有正当理由不按时申报的，应当责令其申报，如能如实申报的，给予党纪政纪处分。

（2）刑事责任。

对于拒不进行财产申报的人员以及申报不实且财产差额在1万元以上的，应当追究刑事责任，具体以公职人员拒不申报财产罪和公职人员不如实申报财产罪定罪处罚。

[3]完善财产申报制度并不是孤立的，它必须与刑法和《党政领导干部选拔任用工作条例》相协调。

对按财产申报制度进行申报，经审查其财产或支出符合刑法第395条之规定的，完全可按刑法第395条处理。

但395条的法定刑过低（5年以下有期徒刑或拘役），定罪的数额较高（10万元），这在一定程度上会影响打击犯罪分子的功能。

因此，有必要修改刑法第395条，使罪刑相适应，适当提高该条刑律的法定刑和降低追究刑事责任的数额标准。

对于申报不实或拒不进行财产申报的，差额在1万元以上的，我们可以设立财产申报不实罪和拒不进行财产申报罪来追究申报人的刑事责任。

其法定刑的设置可以借鉴贪污罪相当。

2002年7月23日颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》未涉及财产申报。

笔者认为，在新的财产申报制度实施后，该条例也要作必要的修改，把财产申报与干部的提拔任用结合起来，以使法律体系相协调。

有关人员财产申报的记录，应是组织人事部门任用、提拔干部的一个重要依据。

对于有不良财产申报记录的，一律不能提拔；人事部门在提拔、任用干部时应当审查其财产申报记录。

同时审查机关应特别做好阶段性的审查工作，严防39岁现象和59岁现象。

[3]三、结语廉政建设是一项系统工程，反腐工作既艰巨又复杂，必须由诸多配套措施共同编织成严密的制度之网。

公务员财产申报制度能在多大程度上起到遏制腐败的效果，不仅取决于该制度本身是否完善,还取决于其他与之相关的措施是否具备和完善。