地方保护主义与制度创新

力。

地方保护主义是当代中国社会转型过程中的突出现象，社会转型、社会变迁是一个长期而复杂的过程，制度创新也有自身的客观过程，因此，地方保护主义问题的解决不可能毕其功于一役“。

同时，解决地方保护主义问题也不能通过群众运动或政治运动，在全国范围内通过行政指令集中开展专项治理这样的非常规工作，效果既短期又限且易产生负面影响。

[27]制度创新只能过法律程序的、民主的进行，采用非常手段不符合现代民主政治和法治社会的要求。

在以制度创新解决地方保护主义问题时，我们应针对人的行为而不是人。

当然，解决地方保护主度问题需要制度创新并不否认和排斥思想教育、道义力量的重要性，制度创新需要充分运用道德手段、教育手段。

制度毕竟是外在的，提高人的素质才具有恒久意义。

2.解决地方保护主义问题，最关键的是要推进经济体制改革的力度，真正建立市场经济体制，因此，通过改革形成合理的价格机制，建立合理的价格体系；开放利率，向市场利率并轨；降低关税税率，取消非关税贸易壁垒和外贸专营；严格限制垄断，保证各类企业和各地方自由竞争、公平竞争，[28]形成统一市场，由市场进行资源配置，通过市场进行经济利益分配，控制和消除权力“寻租”的基础。

在市场经济体制下，地方政府的职能主要是提供公共服务，不再成为直接组织国民经济的实体，不再拥有直接的经济利益；彻底实现政企分开。

通过改革和市场体制的建立，明晰产权关系，确立现代产权制度，使企业享有完全的自主权，成为真正的依法自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的市场行为主体，按照市场规则进行运作，从而建立新型的政府与企业关系，消除地方政府对企业干预的诱因和基础，使地方保护主义失去存在的前提。

3.解决地方保护主义问题，还必须进行政治体制改革，建构合理的中央与地方关系。

中国古代社会，基本上实行高度的时中央集权制度。

建国后，与计划经济体制相适应，我国实行高度的中央集权制，“地方政府只是中央为便利行动而分设的派出机关，地方不能有自已的决定，各事必须听命于中央”，[29]地方利益在“国家利益为重”的名义下被漠视。

改革开放后，我国由中央高度集权向中央集权与地方分权相结合的政治体制过渡。

1982所修订的现行宪法第3条第4款就规定：“中央与地方应有职权划分，中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。

十几年来，中央下放了某些经济管理权和财权，赋予地方一定的立法权，扩大了地方的事权，这些放权让利措施对调动地方的积极性、促进经济发展是起了一定作用的，但这种放权让利基本上由中央决定，中央与地方的权限不清，中央的“收”和“放”过于随意，地方对中央的不合理干预缺乏进行抵制的合法手段。

在市场经济改革中某些权力以行政命全而非法律形式下放，缺乏程序性的、客观的、公开的规则的限制。

利益、权力与市场结合而生出地方保护主义。

地方保护主义就是在这样的背景下发展的。

因此，目前的这种分权只能是一种过渡形式，而不是最佳选择。

关于中央与地方关系的理性构架，有学者提出实行中央集权-地方分权的混合体制[30]，也有学者提实行地方自治，[31]也有学者提出制定《中央与地方关系法》，实行法律分权制[32].这些观点虽具体提法有所不同，但基本点都是中央集权为主辅以一定的地方分权，这些见解有其一定价值，但都是在原有的体制内作些修改、补充和完善，没有作实质性的变革，正如凯尔森所指出的，“在地方自治的情况下，分权原则上只限于行政”，“自治省通常并没有司法机关。

法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院”[33].因此中央集权下的地方分权，无法解决当今中国的地方保护主义这样的问题。

我认为，采用联邦制国家结构形式能从制度上根本解决地方保护主义问题，联邦制的特点在于它除了在中央建有统一的政权机关以外，各成员国也建有自己独立的政权机关，并且在很大的程度和范围上自主地管理本成员国的事务，两者的权限明确地规定在宪法中。

“对于那些想保存地方自治权和保护地方利益，又建立切实可行的政治联合体的政治实体来说，联邦制不失为一个不得已的，甚至是较理想的政治选择”[34]，因此，世界上除中国以外的大国如加拿大、美国、巴西、俄罗斯、印度、尼日利亚、澳大利亚等都是联邦制国家。

从历史看，中国基本上是一个单一制因家，一般认为是由以下因素决定的：封闭的地理环境，自给自足的自然经济，宗法思想和制度，政治大一统观念和专制政体，民族的融合和中华民族的认同等[35].近代革命的结果也是选择了单一制国家结构形。

“它维护了国家的统一，增强了内聚力，避免了国家可能出现的分裂”[36].但漠视幅员广大和不均衡的经济社会发展的结果便是民族问题、地方诸候割据问题周期性地发展，周期性地改朝换代，社会文明的发展周期性地进行，可以说，中国的中央与地方关系一直没有通过良好的制度进行理顺。

今天，市场经济体制的建立和逐步完善，民主政治体制的建设，香港的回归和澳门的即将回归，为我国实行联邦制国家，彻底顺中央与地方关系创造了条件、奠定了良好的基础。

实行联邦制，除了有利于香港、澳门的稳定和解决台湾问题外，能够适应当今中因的现实和未来发展，建构理性的稳定的法制的中央与地方关系，使地方成一个独立的权利义务实体，而非中央的附属机构、派出机构，使地方权力、地方利益合法化、公开化、从根本上解决地方保护主义问题；使中央与地方关系建立在平等的基础上、法治的框架内，地方能与中央平等协商、讨价还价，避免中央权力体系的过分强大、中央的行政干预随意管理和地方的自组织行为，走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”的怪圈；有利于中央权力与地方权力的相互制约。

中国实行联邦制应是中央集权的联邦制，把地方的权限在宪法上以列举形式明确确定下来，部分权力由中央和地方共同拥有，把其余的权力交给联邦中央政府行使。

中国实行联邦制的最大障碍在于观念因素，我们不应僵化、机械地认识国家结构问题，应该从社会实际出发，面向未来的进行制度创新。

4.进行执法司法体制改革也是为解决地方保护主义问题而进行的制度创新的重要方面。

改革的目标是建立独立、公正、有效率的，符合中国国情的，适应市场经济体制和民主政治体制的现代执法司法体制。

中国共产党是我国的执政党，应该在总结以往经验和教训的基础上改善执政方式，通过把自己的路线、方针、政策变成国家意志的力法来实现对国家事务的领导。

党应该领导司法工作，但不应直接领导和干预司法机关的具体工作。

党的活动应由《政党法》等法律予以明确规定。

改革现行司法体制，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制、法官制度、诉讼制度、监督制约机构等方面进行力度较大的创新和完善，实行法院体制独立制、法院财政单立制等，[37]从制度上确立司法机关的客观、中立地位，保证司法机关依法独立行使职权，消除地方保护主义的基础，防止司法腐败。

改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可更换制、法官专职制、法官高薪制、法官终身制等，保障法官依据法律独立审判，不受任何干涉；使法官超出党派之外，处于超然的地位，客观、公正的审判案件。

改革和完善行政执法制度。

立法确立国家行政机构的体制、组织、职能、编制、工作程序、公务员制度等，根据精简、统一、效率的原则建立办事高故、运转协调、行为规范的行政机构体系，保障行政执法的分正性。

注释：本文所指的地方保护主义包括部门保护主义。

地方保护主义的涵义并不十分明确，通常是指下列行为：经济生活方面：不顾宏观供给与需求平衡的需要，拼命争项目、铺摊子、上速度；无视产业结构现状和产业结构合理化的要求，只要是价高利大、短平快的项目就抢着上；大搞地区封锁、地区割据，处处设卡，层层收费，不许外地产品进来，本地资源出去；对可以为本地带来利益的经济活动、经济行为不加区别地一概予以保护；等。

执法司法方面：少数党政领导机关和领导干部指令、支持、纵容有关部门和人员采用不正当手段保护本地本部门利益；一些执法机关之间相互争夺办案权，其目的大多是为了本地当事人的利益，有的还为了获取更多的诉讼费和财政返还；少数审判机关在案件审判中钻法律的空子，甚至公然违反法律，保护本地利益；异地办案、协查特别是执行判决困难重重；一些公、检、法机关为了达到保护本地部门的利益，违反法律滥用强制措施；有的律师及公证机关违反职业道德，提供不公正的法律服务；一些金融、行政执法部门和执法人员受地方和部门利益驱使，阻碍司法机关公正执法，一些当事人单位和有关人员为获取自身利益，千方百计干扰甚至对抗执法人员执行公务；等。

参见马传景：《论“地方保护主义”》，载《求是》1996年第16期；本刊特约记者：《执法中的地方和部门保护主义必须坚决清除》，载《嘹望》1997年第7期。

中共中央总书记江泽民在中共十四届六中全会的讲话。

《中国大百科全书·哲学I》，中国大百科全书出版社，1987年10月，第483页。

《马克思、恩格斯全集》第1卷，第82页。

《马克思、恩格斯选集》第2卷，第537页。

《列宁选集》第4卷，第572页。

这是就一般情况而言的，并不否认有些地方及工作人员拒绝、抵制地方保护主义，也不排斥有些地方及工作人员被动、消极的进行地方保护。

王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年第11页。

参见马传景：《论“地方保护主义”》，载《求是》1996年第16期。

本文所指的政府是广义的，不仅仅指行政机构。

由于我国的司法机构不是垂直设置的，它们的经费，人员的工资福利是依赖于地方的，因此将地方司法机构及其工作人员划入地方政府及其工作人员之列是合适的。

根据1993年12月的《国务院关于实行分税制财管理体制的决定》中规定，公安局、检察院、法院的支出由地方财政承担。

1993年湖北监利县100多位农民被湖南省益阳县某公司骗去人民币62万余元，农民们告到益阳法院，法院不管，要他们自己去讨，农民们找到公安局，公安局的警察回答说：“这是市政府办的公司，我们吃的是市政府的饭，怎能搞你们的案子呢？”参见《法制与新闻》1995年1期。

益阳警察的活虽直接却颇有代表性。

参见鲁品越编译：《社会组织学》，中国人民大学出版社，1989年第307—308页。

波斯乃：《法理学问题》，中国政法大学出版社，1994年，第159页。

费孝通：《乡土中国》，生活、读书、新知三联书店，1985年6月，第27—28页。

道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩论》，上海三联书店，1994年1月第1页。

舒尔茨：《制度与人的经济价值的不断提高》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，199年第253页。

亚诺什·科尔奈：《短缺经济学》上卷，经济科学出版社，1986年第11页。

唐兴霖：“《制度资源。