中共浙江省温州市委温州市人民政府关于进一步推进城乡统筹综合改革的若干意见 (2012)1号

中共浙江省温州市委温州市人民政府关于进一步推进城乡统筹综合
改革的若干意见
温委[2012]1号
各县（市、区）委、人民政府，市直属各单位：
为深入贯彻党的十七届三中、四中、五中、六中全会精神和省委“两创”总战略，加大破除城乡二元体制力度，扎实推进全国农村改革试验区各项工作，加快形成我市城乡一体化发展的新格局，现就进一步推进城乡统筹综合改革提出如下意见。

一、深刻认识进一步推进城乡统筹综合改革的重要性
2011年，是我市城乡统筹综合改革全面启动并取得较大成效的一年。

全国农村改革试验区与试验项目获得批准，全市乡镇行政区划调整全面完成，“1650”大都市框架雏形基本形成，农房改造集聚建设迈开步伐，以要素市场化为取向的“三分三改”工作积极推进，基层组织“转、并、联”和农村新社区建设取得阶段性成果，农村金融体制改革有所突破，城乡公共服务均等化有新进展，城乡社保实现可转换，破除城乡二元体制有了良好开端，农村改革与发展形势总体良好。

当前，国际金融危机持续蔓延，世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。

特别是目前我市正经受金融风波的考验，阻碍经济社会持续、健康、快速发展的因素复杂化、多变化。

同时，在城乡统筹发展中，我市城乡二元体制远未消除，城乡要素自由流动的制度障碍依然存在，农村产权改革的基础工作比较薄弱，农房改造集聚建设的瓶颈制约尚未突破，公共服务的城乡差距仍然很大，干部群众的思想认识与改革发展的形势要求还有差距，而且随着城乡统筹综合改革进一步深入，解决这些矛盾问题的难度更大、要求更高。

面对新情况、新挑战，能否把握新机遇、提出新举措，突破发展瓶颈，加快推进城乡统筹综合改革，对于提振全市上下信心，加速温州转型发展具有重要的战略意义。

全市上下一定要深化思想认识，把进一步推进城乡统筹综合改革作为从根本上解决好“三农”问题，实现城乡协调发展的重要途径；作为“学赶杭甬、比追青厦”，实现温州全省领先、全国一流的重要举措；作为加速转型发展，建设“三生融合•幸福温州”的重要载体，迎难而上，攻坚克难，大胆破解体制机制问题，进一步巩固和扩大改革发展成果，加快形成城乡经济社会发展一体化格局。

二、进一步推进城乡统筹综合改革的总体要求
2012年，是我市全面深化城乡统筹综合改革的关键一年。

总体要求是：按照中央和省委、省政府的统一部署，充分利用全国农村改革试验区平台，着眼变革不适应城乡融合发展的生产关系和社会关系，以要素市场化为导向，以“三分三改”为核心，以农房改造集聚建设为切入点，以完善政策支持体系为保障，全面深化城乡统筹综合改革，为推进温州转型发展、建设“三生融合•幸福温州”奠定坚实基础。

主要目标是：完成县域内农房改造集聚区布点规划，新增农房改造集聚率5%以上，完成80%的行政村股改任务，完成试点县的户籍改革任务，实现农村居民人均纯收入增长13%以上。

三、进一步推进城乡统筹综合改革的主要任务
（一）扎实推进全国农村改革试验区工作。

1、把握改革方向。

把保障农民权益、增进农民利益作为根本目的，把集约节约配置资源和促进发展要素无障碍流动作为重要抓手，把同步推进工业化、城市化和农业现代化作为基本路径，按照“超前探索、先行先试、封闭运行、风险可控”的试验原则，坚持面上改革创新与点上改革试验相结合，促进城乡资源合理配置、要素平等交换、经济互促共进、社会
和谐共融。

2、突出改革重点。

根据国家批准的农村改革试验区“农村产权制度改革试验方案”，按照突出重点、配套推进的要求，敢于突破现行政策和体制，巩固扩大“三分三改”、农房改造集聚建设的成果，加快建立农村土地承包经营权流转和农村集体资产产权制度；按照“1650”大都市框架，不断完善功能区、中心镇、农村新社区治理结构，推进村级组织“转、并、联”工作，健全乡（镇）村基层管理体制；积极探索农村集体建设用地和宅基地用益物权流转等制度，为加快形成城乡一体化新格局提供强大动力和制度保障。

3、明确改革要求。

建立试验区工作协商制度，及时协调解决改革试验的重大问题。

建立以试验区领导小组副组长为各试验子课题牵头人、各试验子课题的执行单位“一把手”为责任人的项目责任制；实行试验项目县（市、区）委书记负责制。

各地各部门要抓紧制定试验项目具体实施方案，积极稳妥地推进改革试验工作。

市试验区办公室对试验项目工作进度、完成质量、试验效果统一组织评估，评估结果作为各级党政领导干部政绩考核的重要内容。

三年内全面完成“农村产权制度改革”试验课题的试验任务。

（二）进一步推进农房改造集聚建设。

4、强化规划引领。

在“1650”大都市框架下，与土地利用总体规划和产业布局规划相衔接，加快编制各层次区域总体规划、控制性详规，组织编制农房改造集聚建设中长期规划（2012－2020年），年内全面完成县域内农房改造集聚区布点规划。

顺应城市化趋势，按照有利于农民进城入镇、安居乐业的要求，农房改造集聚项目主要布局在有二、三产业支撑的都市型功能区、大都市副中心、区域性中心镇。

原则上，都市型功能区、大都市副中心农房改造集聚区规模要在150亩以上，区域性中心镇要在80亩以上。

同步规划集聚区的水电气路、文教卫体、购娱玩乐等大配套设施。

5、强化用地保障。

加强土地利用计划管理，确保每年大于10%的新增用地指标用于农房改造集聚建设。

继续盘活转而未供、供而未用的土地，通过功能置换、调剂使用、提高容积率等方式，优先满足农房改造集聚建设的用地需求。

千方百计运用好城乡建设用地增减挂钩试点政策，做好建新拆旧项目区的报批工作，加大农村土地综合治理力度，保障农房改造集聚建设用地可滚动、可持续利用。

积极探索农村集体建设用地用于农房改造集聚的办法。

6、强化资金保障。

做大做强县级投融资公司，加强各投融资公司与银行业金融机构的对接力度，提高农房改造集聚建设项目的融资能力。

通过银行贷款、委托贷款、发行债券、信托、代建融资、BT模式等多种形式，充分利用银行、社保、保险、大型国有企业、民间等资金，参与农房改造集聚建设项目。

农房改造集聚建设项目“四证”齐全后，项目建设主体可通过利息补偿和奖励政策，引导农民自愿提前交付集聚建房款。

7、改进集聚方式。

坚持政府主导、农民自愿、操作规范、节约用地、统筹推进的原则，按照就地就近安置和跨区域搬迁相结合的农房改造集聚办法，优先考虑就地就近安置需求，加大力度扶持跨区域和连片整村搬迁。

引导下山脱贫、防灾避险、生态移民、工程拆迁安置群众迁入农房改造集聚区，各级财政予以重点扶持。

加大困难群众参与农房改造集聚建设的住房救助力度。

积极探索农民合作建房方式。

各地要制订出台农户多余置换房与保障房的对接政策。

（三）进一步深化农村产权制度改革。

8、规范村经济合作社职能。

按照政经分开，进一步明确村经济合作社职责。

原以村委会开设的账户、账套，更改到村经济合作社。

有关农村集体的资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、集体土地征收、财务管理与分配等事务，由村经济合作社经营管理。

加强农村集体资金、资产、资源管理，两年内完成清查核实工作。

全面开展农村产权确权、登记、颁证工作，夯实农村产权制度改革的基础。

9、加快推进股改工作。

坚持依法依规、民主决策、因地制宜、分类指导的原则，确保
全市农村股改平稳有序推进。

原则上股权设置不设集体股，只设社员个人股。

股权一般由人口福利股和劳动贡献股构成，并实行股权一次配置永久不变。

股改中对于人员分类定策，宜简不宜繁。

股改后组建的村股份经济合作社，工商部门视同村经济合作社，参照《浙江省村经济合作社组织条例》予以登记，资产变更免征营业税和所得税。

建立和完善村股份经济合作社法人治理结构，加快向现代企业发展。

年内80%的行政村完成股改并建立村股份经济合作社，2013年全面完成。

10、加快推进地改工作。

提倡农用地（林用地）“定量不定位”的确权做法，加快组建土地合作社，其土地流转、开发利用、利益分享按照原规定执行。

年内80%的行政村建立村土地合作社，2013年实现全覆盖。

同步推进林权制度改革，提倡统一经营和均股均利分配方式，鼓励森林资源流转和抵押。

加快土地确权、登记、颁证，积极推进农村集体建设用地使用权交易，积极探索农村宅基地在县域范围内置换和流转。

健全县（市、区）、镇（街道）、村（社区）三级土地流转服务组织，加强土地流转纠纷调解仲裁组织规范化建设，完善土地流转扶持政策。

11、加快产权登记与交易平台建设。

加快建立农村产权登记与交易平台，具体承担土地承包经营权、农村集体林权、农村集体资产股权、农村房屋宅基地用益物权、农村集体建设用地使用权等农村产权的登记和交易服务。

年内完成农村产权登记与交易平台的组织构架、运行机制、软件招投标等基础性工作，并实现挂牌运作。

（四）进一步深化农村金融体制改革。

12、积极发展农村金融组织和金融机构。

做好温州国家金融综合改革试验区的申报创建工作，充分利用试验区平台，扩大小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社试点，拓宽农村融资渠道。

鼓励和引导农业龙头企业、农民专业合作社、涉农企业和单位，参股农村各类新型金融组织。

积极稳妥地推进农村合作金融机构股份制改革，努力实现农村合作金融机构由地方性金融机构向区域性金融机构跨越、由传统型金融机构向创新型金融机构跨越。

13、创新农村金融服务。

鼓励和支持银行业金融机构创新涉农贷款方式，完善农房、承包地经营权、林权、海域使用权、农户联保等各类抵押担保制度，加快农村信用体系建设，提高金融支农服务水平。

鼓励银行机构加大对农房改造集聚建设的贷款支持，争取优惠政策给予农民置换房办理按揭贷款。

积极开展城乡小额贷款保证保险试点，完善政策性农业保险和农房保险，大力发展农业合作保险等涉农保险。

（五）进一步理顺功能区和中心镇管理体制。

14、理顺功能区管理体制。

功能区在其区域内行使统一战略决策、规划编制、政策制定、开发建设、协调指导、对外招商等“六统一”职能，街（镇）主要负责各辖区内的社会管理和行政事务。

鼓励实行“区街（镇）合一”的体制，作为过渡形式的“区（街、镇）统分”的功能区应通过深化行政区划调整，尽快向“区街（镇）合一”的体制转换。

功能区管委会为县（市、区）政府的派出机构。

县（市、区）政府根据功能区建设任务向其授权，对于开发建设任务重的功能区，可赋予其项目开发建设的县级管理权限。

整合功能区管委会范围内的各类开发区（工业园区）和工程建设指挥部等机构，其职能由功能区管委会承接。

功能区管委会主要领导可根据工作需要适当高配。

县级部门分局及其它派驻机构主要领导任免需书面征求功能区党委意见。

功能区原则上实行浙委办〔2010〕115号文件确定的省级中心镇镇级财政体制。

15、理顺中心镇管理体制。

研究制定中心镇扩权事项目录，建立职责明确、权责对应的责任机制，确保扩权事项有效落实、规范运行。

扩展便民服务中心的服务功能，将中心镇及县级部门驻镇机构承接的扩权事项及承担的审批事项统一集中到便民服务中心办理。

进一步理顺县（市、区）与中心镇的财力分配关系，在县级财政保持一定统筹能力的前提下，实现财力适度向中心镇倾斜。

切实保障中心镇建设用地需要，安排一定的用地计划指标，切块下
达给中心镇。

按照一镇一平台，每个中心镇根据需要建立1家以上国有独资的镇级投融资主体（公司）。

落实中心镇干部高配政策。

（六）进一步推进农村新社区建设。

16、加快农村新社区建设步伐。

把村级组织“转、并、联”作为基层社会管理体制创新的基础性工作来抓，加快“并”和“转”的步伐。

完成“三分三改”的农村新社区要依规定履行报批成立手续。

按照集约节约用地、突出乡土风情、建设绿色城镇和美丽乡村的要求，加快编制农村新社区、特色文化村建设和古村落保护规划。

在编制规划和开发建设时，各县（市、区）人民政府要严格标准，落实农村新社区集聚规模、公共服务能力、基础设施建设标准等要求。

17、完善农村新社区管理服务体制。

以推行社区化党建为契机，进一步健全以社区党组织为核心的领导结构，合理划分议事监督委员会、管委会和“转、并、联”之后建立的居委会等机构职能和权责边界，不断探索完善社区内部治理结构，形成有效工作激励和权力制衡机制。

推进农村新社区服务中心建设，强化政府组织提供的公共服务，完善市场主体提供的商业服务，培育发展社区社会组织提供的非营利性服务，鼓励志愿者提供的互助服务。

加快社区负责人专职化配备，加快撤销镇属办事处。

开展农村新社区规范化建设和示范社区创建活动。

分级下派农村工作指导员，具体指导开展农房改造集聚建设、“三分三改”和社区服务等工作。

（七）切实推进户籍管理制度改革。

18、积极稳妥推进户改试点。

按照“一元化”户口管理制度要求，取消农业和非农业等各类不同户口性质划分，统一称为“温州市居住居民户口”。

实行实有人口、实有居住、实有房屋“三实有管理”新模式，形成“见房知人、见人知房、查房知人、查人知住”的实有人口管理工作新格局。

按照“党委领导、政府负责、部门履职、社区实施”的要求，由公安部门牵头，相关部门密切配合，抓紧制定落实户籍改革相关配套政策，确保户籍管理制度改革顺利推进。

试点县在积极推进股改、地改的同时，年内完成户籍管理制度改革任务。

19、切实保障群众合法权益。

户籍管理制度改革后，转户农民原有的合法权益不受损害，其原有的土地和山林承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权予以保留，其村组织社员身份和村集体经济组织成员身份保持不变，其本人可继续执行农村居民的计划生育政策。

对就学、参军等特殊户口回迁对象，应当界定其具备社员资格。

今后出台的有关政策措施，不得与户口性质挂钩。

（八）进一步推进城乡公共服务均等化。

20、促进城乡教育均衡发展。

进一步调整农村教育设施布局，加大优质教育资源向农村辐射力度，加快农村新社区基层教育事业发展。

继续把新农村新校园改建工作列入政府为民办实事项目。

加大农村教育经费投入，提高农村学生生均公用经费标准，落实农村学生资助制度和农村教师特殊津补贴。

加强农民教育服务和培训，深入开展“双证制”成人高中学历教育。

建立健全农村新社区服务中心社区教育工作机制。

全面启动城乡教师流动机制，加强农村中小学教师、校长培训力度。

21、优化农村医疗卫生服务。

按照“1650”大都市区规划布局，调整区域卫生规划和医疗机构设置规划。

理顺卫生管理体制，撤扩并后的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）实行机构设置、人员准入、药械购销、财务管理、业务管理、信息化管理“六统一”紧密型一体化管理。

改建提升村卫生室，加快实现“医疗卫生服务全覆盖”。

加大卫技人才队伍建设力度，完善多形式、多途径的培养培训方式，建立健全各类基层卫技人员培养培训制度。

22、加快农村文体事业发展。

增强公共文化产品供给和服务的能力，发挥文化惠民工程的社会效益。

加快建设县级“三馆”、中心镇（城市街道）文化中心、社区文化服务中心和公共图书馆乡镇分馆，形成“农村新社区30分钟文化圈”。

加快县级体育中心建设，抓紧做
好中心镇公共体育设施建设规划，逐步完善农村社区体育设施。

（九）进一步推进社会保障体系建设。

23、完善城乡一体化社会保障制度。

以完善社会保障体制机制建设和提高社会保障公共服务水平为重点，加快构建覆盖城乡居民、制度统一、管理规范、服务高效的社会保障体系。

建立城乡各类养老保障制度之间的转移衔接通道，实行不同制度之间相互转换顺畅。

加快建立统一的社会基本医疗保险制度，将城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗制度整合到基本医疗保障体系框架内。

全面实行门诊统筹，稳步提高医疗保障水平。

24、全面推行社会保障•市民卡。

建立标准统一、全市联网的社会保障管理服务信息系统，深入推进社会保障•市民卡工程建设，进一步整合人力资源、社会保障系统资源和政府公共服务资源，拓展公共事业、公共服务应用，逐步实现“一卡多用、一卡通用”。

（十）进一步推进农民增收和低收入农户奔小康。

25、创新农业经营制度。

以农民增收为目标，以农业转型为动力，以都市型现代农业为方向，以农业“两区”为主载体，增加技术、资本等要素投入，发展农户联合与合作，加快构建集约化家庭经营与产业化合作经营相结合的新型农业经营体制。

探索建立耕地保护补偿机制。

落实农业专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等现代农业主体配套设施建设用地政策。

探索现代农业人才培养机制，落实大中专毕业生参与现代农业创业就业的鼓励政策。

完善农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管“三位一体”基层农业公共服务体系，健全乡镇（街道）农业公共服务中心。

探索以政府购买服务的方式，鼓励农业教育、科研和推广机构参与农业技术推广。

26、盘活增加农民资产。

保障农民宅基地用益物权，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出和县域内置换的机制。

鼓励农村集体经济组织利用已取得的合法建设用地使用权和集体林权，以入股、联营、出租等方式参与开发经营。

鼓励土地承包经营权作价入股专业合作社。

优先支持经过股份改造的村股份经济合作社，大力发展物业经济。

农民农房改造集聚点的闲置住房纳入城市公租房体系，提高农民财产性收入。

27、鼓励农民创业就业。

大力实施农村劳动力素质提升工程，重点抓好转移就业技能、岗位技能和农村实用人才培训。

积极拓宽农民就业渠道，扶持发展农村小微企业、来料加工业、乡村旅游业和社区服务业。

鼓励农房改造集聚区内的农民就地就近就业，对吸纳当地农民就业的企业在社保、税收方面给予优惠政策。

28、加大扶贫开发力度。

大力扶持低收入农户集中村、地质灾害村、珊溪（赵山渡）库区村群众，搬迁到县城、中心镇农房改造集聚区。

加大扶贫开发整村推进力度，推进西部生态产业带和“山上温州”建设。

加大金融扶贫力度，增加小额信贷扶持资金。

鼓励低收入农户集中村建立封闭式、互助性、非赢利的扶贫资金互助社。

走社会化扶贫路子，研究新一轮扶贫标准，落实职能扶贫工作，深化“山海协作”工程，实行“组团帮扶”方式，加大财政投入力度，助推欠发达地区发展。

年内实现低收入农户集中村收入增幅高于全市平均水平，低收入农户年人均纯收入超过4000元的达到75%以上。

四、进一步加强对城乡统筹综合改革的领导
（一）加强组织领导。

各级党委、政府主要领导要亲自抓城乡统筹综合改革工作。

市、县（市、区）党政领导班子成员要挂钩联系统筹城乡综合改革的具体项目。

市、县（市、区）农口单位合署办公的同时，要加强城乡统筹综合改革办公室的人员力量。

各级干部要转变作风，深入基层，大胆创新，大胆实践，积极探索城乡统筹综合改革新经验新路子。

（二）明确部门职责。

各级各有关部门要进一步解放思想，认真梳理涉及本部门职能的法律法规政策，针对那些不合时宜、过于笼统、相互矛盾和尚未涉及的内容，研究提出相应的改革思路和建议。

要切实加强对统筹城乡综合改革工作的指导服务、跟踪评估、监督检查，对改革涉及的相关事项给予适当放权、相关项目给予优先安排，对改革需要突破的相关制度
和政策，积极争取上级有关部门的支持。

（三）加大投入力度。

建立完善公共财政支农投入机制，市、县（市、区）财政支农资金同比增幅要高于上年财政收入的增长幅度。

落实加快城乡统筹综合改革的各项政策，集中财力办大事。

强化财政资金的绩效考核，提高资金的使用效率。

（四）严格督查考核。

以农房改造集聚建设、“三分三改”为重点，建立健全统筹城乡综合改革考核指标体系和考核管理办法，并将考核结果作为对各级党政领导干部政绩考核的重要依据。

建立城乡统筹综合改革月、季工作例会制度，实行农房改造集聚建设、“三分三改”工作和农村新社区建设进展情况月排名制度。

（五）加强宣传引导。

按照抓点带面、典型引路的做法，积极开展城乡统筹综合改革示范镇、示范社区、示范项目创建活动。

加强政策宣传、典型推广、教育培训和思想引导，增强广大基层干部推进城乡统筹综合改革的自觉性、主动性，强化广大农民的主体意识，营造改革发展的良好氛围。

二0一二年一月一日
附件1：关于进一步推进农房改造集聚建设的实施意见
为切实统筹解决农房改造集聚建设面临的规划滞后、用地制约、资金缺口等问题，按照全国农村改革试验区工作要求，根据市委、市政府关于进一步推进城乡统筹综合改革的总体部署，现就进一步推进农房改造集聚建设提出如下实施意见。

一、指导思想
坚持以科学发展观为统领，根据政府主导、村民自愿、操作规范、节约用地、统筹推进的原则，按照“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的要求，坚持规划引领、强化要素保障、完善配套政策，持续推进农房改造集聚建设，努力建设生产发展、生活富裕、生态良好、自然人文特色彰显的中心镇和新社区，加快构建“1650”大都市区，积极促进全市经济社会持续健康发展和“三生融合•幸福温州”建设。

二、基本要求和目标任务
（一）基本要求：农房改造集聚建设坚持以政府为主导、农民为主体，根据“就地就近、提倡跨域、户为单位、鼓励连片”的原则大力推进；按照“一三落地、五三底顶、合法面积、违章不计”的办法，让农户自主选择安置面积。

进一步加强政策研究，完善相关政策，做到拆迁安置政策、城中村改造政策、农房改造集聚政策“三策统一”。

（二）目标任务：2012年，全市农房改造集聚建设的主要目标是：1、新增农房改造集聚率5%以上；2、编制完成县域农房改造集聚建设中长期规划（2012－2020）和集聚区布局规划；3、市域中心镇控制性详细规划编制和市域新社区建设规划编制覆盖率达50%以上，2013年实现全覆盖，试点镇的控制性详细规划和新社区建设规划要于2012年6月底前全部完成；4、全面完成省政府下达的农房改造任务。

三、工作要求
（一）进一步强化规划引领。

1、加快完善规划体系。

各县（市、区）要按照“1650”大都市区的建设要求，加快编制完善各层次区域总体规划、控制性详规，组织编制农房改造集聚建设中长期规划（2012－2020年），年内全面完成县域内农房改造集聚区布点规划。

切实做好与土地利用总体规划以及产业布局、综合交通、公用事业、环境保护、社会发展等专项规划的衔接。

农房改造集聚项目主要布局在有二三产业支撑的都市型功能区、大都市副中心、区域性中心镇。

原则上，都市型功能区、大都市副中心农房改造集聚区规模要在150亩以上，区域性中心镇要在80亩以上。

要加快形成指导农房改造集聚建设的规划体系，切实强化规划的引领作用。

2、加快编制中心镇控制性详细规划。

各中心镇今年要在镇总体规划的基础上，以列入。