第三章 土地管理的一般过程

4. 经济方法的局限性： 1） 不能解决管理中许多需要严格规定或立即采取措施的问 题； 2） 人们除了物质利益外还有精神和社会的需要，所以，在 土地利用中不能单纯依靠该种方法来调动人们的积极性。 三）法律方法： 1. 法律方法是管理者通过贯彻、执行有关土地的法规，调 整人们在土地开发、利用、保护、整治过程中所发生的各种 土地关系，规定人们行动必须遵守的准则来进行管理的方法。 2. 在土地管理中运用法律手段，主要是运用立法和司法手 段，来巩固和调整各方面的土地关系。 3. 法律方法比行政方法具有更大的强制性、严肃性和权威 性。 四）技术方法：
2. 土地管理的目标设置： 在一定时期内土地管理活动预期达到的目的，就是土地管理 的目标。正确确定土地管理目标，是对土地实现有效管理的 重要环节。 1） 按管理层次不同，分为宏观、中观和微观土地管理目标 A. 宏观土地管理目标指全国的土地管理总目标，它带有全 局性、战略性的特点； B. 中观土地管理目标指地区的土地管理目标； C. 微观土地管理目标指县级土地管理目标。 2） 按实现时间的幅度，又可分为长期、中期和年度目标 A. 长期目标：10年以上； B. 中期目标：5年左右； C. 年度目标：1年。 3） 宏观、中观、微观土地管理目标，或长期、中期、年度 土地管理目标，它们互相联系、互相制约，构成一个完整的 目标体系。
一、土地管理的计划职能： 计划职能是为实现土地管理目标而拟定方案和措施的过 程。这一过程包括4个步骤：预测、决策、计划的编制和计划 的实施。 一）预测 预测主要是为管理者进行决策、制定计划提供依据。 1. 预测的步骤： 1） 确定预测目标；
2） 根据预测目标进行调查研究，收集有关资料； 3） 选择预测方法； 4） 对预测结果进行分析和评价； 5） 对预测结果进行修正。 2. 以某市对建设用的规模预测为例： 二）决策 1. 决策是计划职能的核心，它是从多个方案中做出选择， 对某问题作出最后的处理决定。决策的前提是事实因素和价 值因素。 1） 事实因素是指决策中所依据的客观事实； 2） 价值因素是指决策者的个人好恶和价值观。 2. 决策的方法：组合排列法、方面排除法、角色互换法、 决策树法。 3. 决策的程序： 1） 制定方案；
二、土地管理的任务和原则： 一）土地管理的基本任务： 二）土地管理的主要任务： 1. 坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，努力实现土地， 特别是耕地供求的动态平衡； 2. 控制“土地供给闸门”，参与宏观经济调控； 3. 加强土地资源的调查评价和科学规划； 4. 加强土地资源信息系统建设，实现信息服务社会化； 5. 深化改革，建立适应社会主义市场经济的管理新体制、 新机制； 6. 健全法制，依法行政，实现土地管理秩序的根本好转。 三）土地管理的原则： 1. 正确处理国家、集体、个人之间关系的原则； 2. 坚持生态、经济、社会三效益统一的原则； 3. 坚持依法、统一、科学地管理土地的原则。
提高土地管理干部的素质，是强化土地管理工作、健全 土地管理机构的重要内容，是关系到土地管理事业健康顺利 发展的一项重要的人才建设。 1） 政治素质： 2） 业务素质： 3） 职业道德：忠于职守、秉公执法、积极服务。
第三节
土地管理职能运作
土地管理活动过程就是管理者行使各种管理职能的过程。 管理的基本职能是计划职能、组织职能和控制职能。在管理 实践中，这三项基本职能相互关联交叉 ，形成连续往复的动 态管理过程。
3） 计划本身不完善。 二）控制的类型 1. 预先控制： 1） 预先控制是指先于土地管理计划执行的控制； 2） 预先控制的重点是对管理人员的培训教育。 2. 过程控制：在土地管理计划执行过程中的偏差控制。 3. 后果控制：对土地管理计划执行结果的偏差控制。 四、土地管理的方法： 一）行政方法 1. 行政发法指领导者（管理者）运用行政权力，通过强制 性的行政命令，直接指挥管理对象，按照行政系统自上而下 实施管理的方法。 2. 行政管理系统通常采用命令、指示、规定、通知、条例、 章程、指令性计划等方式对子系统进行控制。
因此，管理实质上，就是有效地实现管理目标的活动。 1） 目标在管理活动中的作用表现： A. 方向作用：指明方向，使管理具有明确的活动和资源的 配置方向； B. 激励作用：调动管理人员的积极性，激励其主动精神， 增强其责任感； C. 凝聚作用：将管理人员的智慧和力量凝聚在一起，焕发 出奉献精神和创造力； D. 考核作用：考核管理人员绩效的客观标准。 2） 管理目标的属性： A. 目标的共同性； B. 目标的层次性； C. 目标的时间性； D. 目标的可考核性
2. 经济利益原则是经济方法的核心。 3. 经济手段（杠杆）是经济方法的工具，它在调节经济利 益、实现管理目标方面有着不可替代的作用。在土地管理方 面常采用的经济杠杆有： 1） 地租地价杠杆： A. 实行土地有偿使用，使土地所有权在经济上得以实现； B. 调整土地供需矛盾； C. 指导土地的合理分配和利用，优化土地利用结构； D. 鼓励对土地的投入，提高土地利用集约度。 2） 财政杠杆：通过财政拨款来体现国家对土地利用的宏观 控制； 3） 金融杠杆：通过银行信贷向用地单位提供资金，刺激用 地单位对土地的投资； 4） 税收杠杆：国家按照法律规定的标准，凭借政权力量， 无偿取得财政收入的一种手段。
A. 目标可分为长期目标、中期目标和年度目标； B. 目标中包含有定量指标和定性指标。 2） 衡量绩效：标准是衡量绩效的依据，衡量绩效就是将实 际工作成果与标准相比较，以衡量其间的差距。通常控制职 能的实施需要掌握两个方面的信息： A. 控制信息：由控制主体所发出的信息，这些信息规定了 系统运行的方向，目标及为达到目标而进行各项工作的时间、 任务和指标。 B. 反馈信息：由控制主体随时收集到的有关实际工作情况 的信息。 3. 偏差分析与纠正： 形成偏差的原因： 1） 管理系统外部环境的变化，影响到计划规定目标的实现； 2） 人为因素造成管理工作实际结果偏离计划目标；
二、土地管理的组织职能 1. 组织的含义： 1） 建立一定的组织机构； 2） 作为一种活动，是指为达到某一目标而协调人群活动的 一切工作的总称。 2. 组织职能一般包括建立机构，确定职位、职责和职权， 领导、监督、激励、协调部属的行动，为实现整体目标而努 力。
三、土地管理的控制职能 一）控制的过程 1. 控制就是将现实工作成果与计划规定的目标相比较，并 纠正偏差的过程。 2. 土地管理控制的基本过程： 1） 建立标准：
第二节 土地管理的组织设计
一、组织的涵义和特点： 一）组织的涵义： 组织是特定的群体，为了共同的目标，按照特定的规则 组成的权责结构。构成组织的基本因素是人，其中，包括管 理者和被管理者。 1. 根据目标的区别分为公共组织和非公共组织； 2. 根据形成的特点分为正式组织和非正式组织。 二）组织的特点： 1. 目标的一致性 1） 目标价值取向的一致性； 2） 层级目标的一致性； 3） 阶段目标的一致性。 2. 原则的统一性
第三章 土地管理的一般过程
土地管理的一般过程包括政府在土地管理中的 行为模式、管理目标设置、管理组织的设计、管理 职能的运作三部分。
第一节 政府在土地管理中的行为模式 第二节 土地管理目标的设置
一、土地管理目标的设置： 1. 管理目标的含义和基本属性： 管理是人类有意识，有目的的能动活动，具有明显的目标 性。目标是目的或宗旨的具体化，是一个组织努力奋斗争取达 到所希望的未来的状况。管理的目标是管理的出发点和归宿，
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2. 组织结构的整合： 组织结构进行整合的途径： 1） 核心：集权与分权的合理配置，对责、权、利进行合理配 置。 A. 通过对责的分配，保证目标的实现； B. 通过利的分配，产生对人的激励，使人致力于组织目标的 实现； C. 通过权力的分配，影响组织内的集成、协作和沟通。 2） 直线管理和参谋的有机结合； 3） 非正式组织和正式组织的配合：整合的有效途径。 三、土地管理组织结构 一）土地管理机构设置： 1. 机构：发挥管理功能，实现管理目标的工具。 2. 土地管理机构的设置模式： 1） 单独设置机构，直属各级政府领导；
3. 行政方法依靠行政权力，具有权威性、强制性、直接性、 单一性和无偿性等特点。 4. 行政方法局限性的表现： 1） 管理效果受领导水平的限制，领导水平不高，就容易产 生瞎指挥； 2） 横向沟通困难，信息传递迟缓，有时严重失真； 3） 行政层次多，手续繁杂，影响工作效率； 4） 不利于发挥子系统的积极性。 5. 辅以行政指导方法，易于调动被管理者的积极性，具有 灵活性、适应性等特点。 二）经济方法 1. 经济方法是指管理者按照客观经济规律的要求，运用经 济手段，调节和引导土地利用活动，以实现管理职能的方法。
4） 我国土地管理的宏观目标应是确保土地资源可持续利用， 切实保护耕地，不断提高土地生产能力和土地利用的生态、 经济、社会效益，使有限的土地持续地满足人们日益增长的 要求，达到土地供求的持续平衡。这是我国社会经济发展目 标、土地基本国情和耕地锐减的严峻形势，以及土地开发整 理的潜力决定的。 A. 党的十五大提出的战略目标，要求到21世纪中叶将基本 实现我国社会主义现代化，在人口达到15亿~16亿高峰的情况 下，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，同时，保护 自然资源和改善生态环境，实现国家长期和稳定发展； B. 我国人多地少，土地资源紧缺； C. 随着我国工业化、城市化进程的加快，形成了对土地的 巨大需求，加上管理不严，土地乱占滥用现象严重，致使耕 地锐减； D. 我国城镇现有建设用地中，有40%属低效利用，还有 11.6万hm2闲置土地。
3. 4. 5.
资源的有机结合性 活动的协作型； 结构的系统性。
二、组织设计和组织结构： 一）组织设计 1. 组织设计的涵义：是管理者为实现组织目标而对组织活 动和组织结构进行设计的活动。 2. 组织设计的内容 1） 管理幅度和管理层次设计： A. 管理幅度是指管理者直接管辖的部门或次级组织的数量， 也就是直接有效地管理和控制下属人员的数量； B. 管理层次是指组织纵向结构的等级。 2） 组合职能设计：主要任务是分析和确定组织的职能结构 3） 组织部门设计：从横向的角度将组织的具体任务和职责 配置给特定的组织单位，从而确定组织的不同部门，并规定
这些部门的相互关系。 4） 组织职位设计：按照组织职能、具体任务和职责要求， 对组织中具体岗位的设计。 5） 组织职权设计：根据组织职权的特点，将组织职权合理 地配置到组织不同层次、部门和职位上，利用实现组织目标 的过程。通常按以下原则进行： A. 确保命令统一的原则； B. 连续分级原则； C. 权职对等原则； D. 合理集权与分权原则。 二）组织结构 1. 组织结构的基本形式： 组织结构是组织设计的结果和具体表现，是描述组织的 框架体系，常见的组织结构形式有直线制组织结构、职能制 组织结构、矩阵制组织结构。
2） 选择方案； 3） 评价与执行决策。 三）计划的编制 编制计划应注意的问题： 1. 计划应有明确的目标和具体的任务； 2. 计划要有明确的时间限制、地域范围和指标任务，并切 实可行； 3. 计划要具有弹性和动态性。 四）计划的实施 1. 计划的实施是通过计划的执行 ，使计划变成现实的过程。 2. 目标管理是有效的管理模式。 目标管理是指土地管理系统内上下级管理人员之间，对 一定期限的管理目标达成协议 ，并写成书面文件，并定期对 目标实现情况进行监督、评价的一种管理方法。
2） 在某一部门内设置土地管理机构； 3） 不单独设置机构，土地管理职能分属若干职能部门。 3. 我国土地管理机构设置的演变历程： 二）土地管理机构的职责和干部素质： 1. 土地管理机构的职责： 国土资源部主要负责土地、矿产、海洋等自然资源的规 划、管理、保护与 合理利用。其中，统一负责全国土地的管 理和监督工作，是国土资源部的重要职责。 1） 政策法规司的主要职责： 2） 规划司的主要职责： 3） 耕地保护司的主要职责： 4） 地籍管理司的主要职责： 5） 土地利用管理司的主要职责： 6） 执法监察局的主要职责。 2. 土地管理干部的素质：