国有旅游企业改革探析

国有旅游企业改革探析

十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，“推动国有企业完善现代企业制度”等重大国资国企改革举措，拉开了国企改革攻坚大幕。2013年12月17日上海市出台《关于进一步深化上海国资促进企业发展的意见》（以下简称“上海20条”），体量上仅次于央企国资系统的上海国资，开始启动深层改革。本文尝试对国有旅游企业改革的定位、目标、路径进行探讨。
我国国有旅游企业基本情况
一是总体呈“6+X”布局。旅游国有企业从监管的角度有三个层面，第一层面是国务院国资委监管的以旅游为核心主业的港中旅集团、华侨城集团、国旅集团、南光集团。此外中粮集团、中化集团、中石油集团等央企也有一定的酒店资产或者酒店管理公司。第二层次是省级国资委监管的国企，如北京市有首都旅游集团，上海市有锦江（国际）集团、东湖集团、衡山集团，江苏省有南京金陵饭店集团，广东省有广东旅游集团、广东中旅集团、白天鹅酒店集团，浙江省有浙江旅游集团，基本每个省都有至少一家以旅游为主业的国有企业。第三个层次是省会城市和地级市国资委监管的旅游企业，如广州市的岭南集团、南昌市的南昌旅游集团、杭州市的杭州商贸旅游集团、无锡市的灵山文化旅游集团等。
从经营实力和品牌影响力上讲，主要有两个层次。一类是具有全国性品牌影响力和拓展能力的旅游集团，有6家，如港中旅集团、华侨城集团、国旅集团、首都旅游集团、锦江（国际）集团、南京金陵饭店集团，他们旗下的“CITS”、“锦江酒店”、“维景酒店”、“海泉湾”、“华侨城”、“欢乐谷”、“首旅建国酒店”、“康辉旅游”、“金陵饭店”等服务品牌深入人心，构成了“中国(旅游)服务”的基础。这几家集团还有一定的国际影响力，如国旅集团经营网络遍布海外，华侨城集团是亚洲最大的景区运营集团，锦江（国际）集团并购美国州际酒店集团等。一类是具有区域影响力的旅游集团，如岭南集团、白天鹅酒店集团、灵山文化旅游集团等，这类旅游集团具有一定的区域影响力和品牌拓展能力，如灵山文化旅游集团的“灵山圣境”已经输出到山东、陕西等地，打造“尼山圣境”等旅游品牌。白天鹅酒店集团管理广东、浙江、湖北、湖南等地区17家酒店。此外，大多数省市旅游国企，基本上都是把当地国有的酒店、旅行社、车队或者景区通过行政划拨的方式组合在一起形成一个集团，自身并无具有影响力的旅游服务品牌。总体上看，我国国有旅游集团呈“6+X”布局体系。
二是提升

空间巨大。十几年来，
我国旅游企业整体“散小弱差”的局面已得到根本改观。我国国有旅游集团发展势头较好，但与世界知名旅游集团还有很大的差距。从收入上看，2011年中国旅游集团20强第一名港中旅集团营业收入579亿元人民币，而全球最大的旅游集团美国运通在2009年营业收入即达到290亿美元；从经营规模上看，中国最大的酒店集团锦江（国际）集团2011年客房数为12.2万间，而全球最大的酒店集团洲际集团客房数为64.7万间；从品牌影响力上看，我国还没有出现具有全球影响力的旅游品牌。
三是发展制约因素明显。一是股权集中度较高引起的监督缺位现象。我国旅游集团国有股权集中度高，基本上是国有独资或者全资国有企业，国有股一“股”独大，存在“监督”缺位现象，从而引发的委托—代理问题对企业绩效产生一定的负面影响。国有旅游企业控股的上市公司，国有股权集中度也相对较高。许陈生（2007）研究发现股权集中度对我国旅游上市公司技术效率存在显著倒U型的二次关系，说明过低或过高的股权集中都不利于技术效率的提高，唐健雄、李柏（2011）研究发现旅游上市公司第一大股东持股比例与企业绩效之间表现为显著的负相关。二是创新动力不足。国有旅游企业领导人员只要在任上不出大问题，基本上可以在本岗位或者更高的岗位上工作到退休。国有企业的考核机制注重短期考核，中长期考核与激励不足。同时国有企业领导人承担国有资产保值增值的任务，这样对高风险、高成长的旅游投资项目天然地回避。张维迎（1995）认为，国有企业的主要问题在于经营目标的扭曲和管理层激励约束机制的缺失。国有企业在投资决策中可能会采取更稳健的策略，只选择那些低风险的投资机会。李文贵、余明桂（2102）通过实证研究发现国有企业的风险承担水平显著低于非国有企业。作为经济长期持续发展的一项根本动力，风险承担对于企业的发展乃至经济的增长具有很重要的意义，风险承担与企业当期和下一期的市场价值显著正相关。2013年中国旅游集团20强中，携程、去哪儿、同程科技、景域（驴妈妈）等具有高成长性的创新型旅游集团，都是高投入、高风险、高回报的民营企业。
国有旅游企业的战略定位
1.从实践上看，培育战略性支柱产业需要国有旅游企业
根据十八届三中全会的精神，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。也即涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资的形式；涉及国民经济命脉和重要行业、

关键领域的国有企业，可以保持国有绝对控股；涉及
支柱产业、高新技术产业等行业的重要国有企业，可以保持国有相对控股；国有资本不需要控制可以由社会资本控股的国有企业，可以采取国有参股的形式。“上海20条”把国企分为竞争类、功能类、公共服务类进行分类监管。旅游行业属于充分竞争性行业，国有资本是不是可以完全从旅游产业退出呢？2009年国务院41号文件提出“把旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的目标，从旅游产业建设国民经济支柱产业的重任上看，国有资本不能完全从旅游产业退出，至少要保持参股。央企处于我国旅游集团的第一方阵，还承担建设旅游强国排头兵的重任，在相当长的一段时间内要保持相对控股。锦江（国际）集团属于竞争类企业，但也属于“上海20条”提出的“培育5-8家全球布局、跨国经营，具有国际竞争力和品牌影响力的跨国集团”之一。
2.从理论上讲，旅游产业高级化需要国有旅游企业
国企肩负双重使命。关于国有企业的性质，学术界并没有一致的认识。部分学者认为，国有企业的作用在于其能提供公共产品以弥补市场失灵，在社会主义国家还作为后发国家实施赶超战略的工具。程承坪、程鹏（2013）认为，国有企业既具有一般企业的共性，又具有政府性质的个性，作为市场中的企业，它具有科斯所说的市场替代物的特点，作为贯彻政府意志的特殊企业，它能替代政府实现一定的政治、经济或社会目标，能够逆经济周期做大做强，能在经济衰退的环境下降低失业率。金碚（2010）认为国有企业必然要承担国家和人民意志所赋予的责任，这是国有企业存在的根本理由，国有企业要比一般企业能更有利于实现一定的重要供应目标、能有效解决重大特殊社会经济问题和发挥应对紧迫危机的独特功能、有助于改善市场运营秩序和产业组织结构、能成为实现社会公平的“标杆”。“上海20条”指出“竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业”，这表明即使是竞争类国有企业也要注重社会效益和行业影响力。就旅游国企而言，其绩效不仅体现在自身的经济效益上，而且还必须体现在其对提升中国旅游产业的整体绩效的贡献上。这与实践上旅游国企要承担建设战略性支柱产业和人民满意的现代服务业的重任相一致。
旅游产业高级化需要国企。经过30多年的发展，旅游发展上升为国家战略，旅游法颁布实施、《国民旅游休闲纲要》

出台，我国旅游业进入了发展的“黄金时期”。同时也要看到我国旅游发展还面临很
多问题和矛盾，旅游市场持续发展但入境旅游人数和收入开始下降，市场需求多元化但产品供给结构失衡，旅游投资快速增长但投资效率不高，拥有巨大的市场但没有出现影响世界旅游发展的国际领袖企业，拥有众多世界级的旅游资源但没有形成众多世界级的旅游目的地，可以说旅游业进入了转型发展的新时期。
相关研究表明，旅游产业高级化是实现旅游产业可持续发展的重要途径。旅游产业高级化是指旅游产业由低层次向高层次转换的过程，包含着内部结构的合理化、发展速度的适宜化和产业效益的综合化。陈太政、李锋、乔家君（2013）定量分析了1983-2011年我国旅游产业高级化的演进过程，认为在旅游产业发展初期，推动旅游产业高级化的动力是政府推动和海外市场等外生变量，发展中期的动力来源是生产者与旅游消费者构成的二元动力机制，2008年以后，推动产业高级化的动力来源主要依靠技术进步和创新等多元混合要素。这表明，我国旅游产业升级难度开始加大。靠谁推动旅游产业高级化？国有企业和民营企业都需要付出努力，2013年中国旅游集团20强中，国有企业上榜11家，民营企业上榜9家。现阶段促进旅游产业高级化，国企特别是已经具有全国影响力和初步具有国际影响力的大型旅游国企承担的历史使命只能加强不能削弱，已经具有区域影响力和品牌拓展能力的旅游国企更是要在我国旅游发展的黄金时期、转型发展时期进一步做大做强。
国有旅游企业改革的目标
1.国有旅游企业改革发展的方向
（1）以放大国有资本在旅游经济的控制力为导向。国有旅游企业属于竞争类企业，一般不需要国有独资或者绝对控股，具有全国和区域品牌影响力的旅游集团可以保持国有相对控股，一般性的旅游集团国有资本可以考虑保持参股或者退出。国有旅游企业要积极引入非公有资本，逐步形成交叉持股、相互融合的混合所有制企业，这样有利于融合各种所有制资本的优势、共同发展，可以放大国有资本在旅游经济中的控制力和影响力。
（2）以拓展“中国旅游服务”品牌影响力为导向。跨国酒店与旅游集团世界扩张的基础条件是包含品牌资产在内的知识资本。通过国有企业和非公有旅游企业互动、融合发展，实现国有企业“走出去”战略，深化服务品牌内涵，提升国有（控股）旅游企业服务品牌在全国和全球的影响力。
(3)以提升国有旅游企业创新发展能力为导向。提过体制机制改革，激发国有（控股）旅游企业

活力，形成自觉、主动实施品牌创新、技术创新、商业模式创新的自主创新的发展环境，带动旅游产业转型
发展，推动旅游产业由传统服务业向现代服务业发展。
2.国有旅游企业改革发展的目标
以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有旅游企业改革，加快国有旅游企业兼并重组，加快旅游服务品牌培育，加快国有旅游企业做大做强，进一步激发国有旅游企业的活力、控制力、影响力，力争到2020年基本形成“135X”国有旅游企业发展体系，即培育1家旅游企业进入世界500强，培育3-5家具有国际竞争力的国有（控股）旅游集团，培育5-8家具有全国竞争力的国有（控股）旅游企业，培育多家具有区域影响力的国有（控股）旅游集团，引导、带动其他所有制旅游经济互动发展，全面促进我国旅游产业高级化发展、转型发展，推动我国旅游产业规模、质量、效益在2020年基本达到世界旅游强国水平。
国有旅游企业改革发展的路径
1.建立有效制衡的法人治理结构。一是规范董事会建设，引入外部董事。在目前国有旅游企业“一股独大”的背景下，董事长一般兼任党委书记，其他董事、总经理、副总经理同时兼任党委委员，这样董事会实际上和党委会以及经营管理团队基本重合了，决策和执行是同一批人。结合国务院国资委开展央企规范董事会建设试点的经验，各省市国有旅游企业可以考虑引入外部董事制度，根据企业的发展和“走出去”的需要，在非常广的范围内，甚至是国外挑选人才，组成高素质、结构合理而且很容易进一步优化的决策团队，保障董事会的客观性，外部董事一般要超过董事会成员的半数。董事长与总经理原则上分设，其他副总经理原则上不进董事会。这样可以建立有效制衡的公司治理机制，有利于建立防错纠错机制，改变国企一个人说了算，一个人决定重大项目，因个人偏好进行决策的情况。目前港中旅集团9人组成的董事会中，有5人是外部董事。二是国有旅游企业要加快引入战略投资者，推进股权多元化，一方面引入资金和专业团队，另一方面其他法人入股国有企业，要在董事会占有一定席位，有利于建立有效制衡的法人治理结构，推进国有企业完善现代企业制度。三是推进国有旅游企业整体上市、核心业务资产上市，发展成为公众公司。
2.建立自主创新的动力机制。一是建立鼓励改革创新的容错机制。旅游行业是个不断创新的行业。在建立有效制衡的法人治理机制、形成有效防错纠错机制的基础上

，鼓励国有旅游企业开展商业模式创新，创新工作未能实现预期目标，但单位和个人依照法律法规、国家有关规定决策、实施，且勤勉
尽责、未牟取私利，不作负面评价，依法免除相关责任。二是改进考核激励机制。对国有旅游企业领导人员实行任期制契约化管理，严格任期管理和目标考核，能进能退，保持合理的稳定性和必要的流动性。针对旅游行业的特殊性考虑增加品牌影响力和自主创新能力等方面的考核指标。探索实施高级管理人员中长期股权和现金激励。三是落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。旅游企业要“走出去”，要逐步实现企业高级管理人员市场化、全球化选聘，激发管理团队创新热情。
3.动态优化核心业务结构。一是打造系列世界级旅游目的地。部分已经具有自主创新能力的旅游企业，如华侨城集团的“华侨城度假区”、港中旅集团的“海泉湾”、灵山文化旅游集团的“圣境系列”等要结合新的市场需求，进一步加强研发力量和投入，注入新的文化和科技内涵，进行全国升级扩张，打造一批具有世界级水平的旅游目的地。港中旅和灵山文化旅游集团均已成立了旅游研究院，这标志着我国旅游企业开始步入科技创新的时代。二是优化酒店供给结构。大型酒店集团在继续发展高星级酒店和经济型酒店的基础上，可以通过文化创意、研发创新将存量酒店改造成为连锁化的中档酒店、主题酒店、文化酒店、乡村度假酒店。锦江（国际）集团已经推出“锦江都城”中档酒店品牌。三是优化旅行服务平台。大型旅行社集团可以从传统的地面服务商向立体服务商（地面平台、OTA电商平台、MTA移动平台）转变。四是升级传统景区服务模式。传统的自然和人文景区，可以向兼具时尚功能的智慧景区（如云台山景区）、情境体验式景区（三峡人家景区）演进。五是发展旅游主题小镇。把握城镇化发展机遇，建设体现“生态之美、生活之美、生产之美”产城融合的旅游小城镇。
4.推进国有旅游资产重组。一是国有企业之间的重组。将部分央企的旅游与酒店资产通过行政划拨的形式重组到央企旅游集团中，由其进行内部合并重组，品牌提升。二是国有旅游企业中无品牌特色、无经营特色的资产通过产权交易市场进行出让，获得发展资金，投资新的发展项目。三是国有旅游企业可以与非公有制企业交叉持股，融合发展。特别是开发大型项目，可以与知名民营企业进行股权合作，实现资金、技术、品牌共享，风险共担。四是商业模式创新的项目可以吸引VC或者PE投资。
5.形成针对性的保障机

制。一是提升旅游职业经理人供给水平。大型旅游集团要加快培养高级管理人员，可与知名高校合办旅游方向的EMBA。现有培养MTA的高校在师资、课程上要进一步接通
旅游产业的“地气”。引进国际旅游职业经理人为我所用。二是“走出去”的政策支持。旅游集团通过特许经营、管理合同方式在国外扩张，属于服务贸易的范畴，国家可以通过税收政策支持服务贸易发展。支持旅游集团通过委托管理等方式管理中国企业境外投资的酒店，形成“中国企业酒店实物资本+中国旅游集团知识资本”的合理组合。支持中国旅游集团在跨国经营中注重品牌注册和品牌保护。三是智力支持。引导高校、研究机构关注国有旅游集团、旅游跨国经营战略研究。引导科研机构与旅游集团下属研究机构开展合作，推进旅游商业模式创新。