试论我国生态环境法治建设

试论我国生态环境法治建设摘要：自20世纪以来，工业革命和科技进步使人类社会得到了长足的发展，但由此也产生了一系列国际社会关注的环境污染和生态破坏问题，并迅速从地区性问题发展为波及世界各国的全球性问题，威胁着人类的生存和发展。

综观生态环境现状，国家近几年来虽然投入大量资金进行了治理和保护，但形势依然十分严峻，切实保护和不断改善生态环境，大力开展生态环境法治建设已迫在眉睫。

abstract: looking at the current situation of ecological environment, the countries although put substantial funding to governance and protection in recent years, but the situation remains grim, and effectively protect and improve the ecological environment, and vigorously carry out the construction of ecological environment in the rule of law is imminent.keywords: ecological, environmental, legal construction 一、我国当前环境法治建设存在的问题改革开放20多年来，我国生态环境立法一直行驶在“快车道”上，几乎年年出台相关法律，甚至一年有几部法律出台。

但是，就在生态环境立法最为迅速的年代里，我国的环境污染及自然资源破坏却日趋严重。

引起环境污染及自然资源破坏的原因固然很多，但在“摸着石头过河”、“成熟一个制定一个”、“宜粗不宜细”的立法思想指导下，我国生态环境立法自身尚存在诸多缺陷，各项立法主要散见于一系列有关自然资源及生态环境保护的法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定中，至今没有一部统一的有关生态环境建设的法律法规，生态环境法律制度仍不健全，法律保障机制仍不完善。

１、现行生态环境立法中法律规定互相冲突现象较突出例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。

从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。

但是，依据《标准化法》及其《水污染防治法》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，而“强制性标准，必须执行”④。

因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。

这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的生态环境立法中不是个别的现象。

由于立法上的冲突，实践中常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。

2、缺乏科学完备的生态环境法律体系实践中，我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源整体保护，形成了分部门多头管理的混乱局面，各部门之间协调困难重重。

例如，按照现行生态环境法律、法规的规定，我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划，这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，因此必然与环保部门发生权力冲突。

生态环境立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的，很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，闹得不可开交，而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实，造成作为我国生态环境保护基本法的《环境保护法》地位尴尬，无法适应自然资源综合性、整体性保护的要求。

3、缺乏一系列科学的法律保障机制主要体现在：缺乏有效的生态环境建设规划制度、缺乏有效的生态环境建设管理体制、缺乏有效的生态环境建设管理体制、缺乏有效的生态环境建设技术保障制度、缺乏有效的生态环境建设资金保障制度。

综观现有的生态环境建设法律法规的规定，足见现有的相关立法比较零散、不全面、适用性不强，缺乏对生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施系统而明确的规定，无法满足当前生态环境建设的实际需要。

三、我国生态环境法治建设的对策和建议针对我国生态环境形势严峻和当前生态环境法律建设问题较多的实际情况，结合本人的实际工作，提出以下几点粗浅的对策和建议。

1、进一步加强法律制度建设（1）确立可持续发展作为我国生态环境立法的目的和指导思想确立生态环境建设的指导思想是坚持从生态环境面临的实际问题出发，遵循自然规律、经济规律和生态经济学原理，以科技为先导，运用系统工程的方法，以重点地区治理、开发为突破口，把生态环境建设与经济发展有机结合起来，处理好当前与长远、局部与全局的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一，使生态环境恶化趋势得到控制甚至好转，基本实现自然资源的永续利用、生态的良性循环和经济社会的可持续发展。

确立生态环境建设遵循的基本原则是：自然生态规律和社会经济规律原则；可持续发展原则；效益最大化、风险最小化原则；污染防治与生态环境建设并重原则；预防为主、治理与保护、建设与管理并举原则；统筹规划、集中领导、突出重点、分步实施原则；从实际出发、因地制宜、综合治理原则；谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁使用谁补偿原则；生态环境建设与经济发展相结合原则；公众参与原则；产业政策引导原则；市场导向与政府调控相结合原则。

在全国环境形势严峻的今天，及时修正生态环境保护基本法的立法目的，确立可持续发展的指导思想，提升生态环境法的品性，使其具有价值合理性，无论对执法还是对人民群众的守法及环境意识的提高都是十分必要的。

（2）制定一系列生态环境建设的基本法律制度生态环境建设的基本法律制度，是指为保护、改善与合理利用生态环境、为实现生态环境建设的基本原则而确立的具有普遍作用的法律制度，是构成生态环境法治建设的基本内容，在生态环境法治建设中必须制定以下基本制度：第一，生态环境建设区划制度，指在进行认真研究的基础上，应用生态学、环境科学和生态经济学等理论方法，对特定区域进行整合和分区，目的在于揭示不同单元的生态环境问题及其形成机制，为不同区域产业结构的合理布局、社会经济的有序发展提供科学基础。

如《全国生态环境建设规划》中将全国生态环境建设划分为8个生态环境建设类型区。

第二，生态环境建设规划制度，是指导生态环境建设、促进生态系统良性循环、保障人与自然环境协调发展的重要依据，编制生态环境建设规划要根据区域的特点、规律、目标、容量等综合因素。

第三，生态环境建设目标责任制度，是指地方各级人民政府对本行政区的生态环境建设负责，实行生态环境建设行政领导负责制，是一种以责任制为核心，以行政制约为机制，把权力和责任、权利和义务有机地结合在一起的一种制度。

第第四，生态环境破坏事故防范与预警制度，是指在危机、灾害来临前，由事故责任者或有关行政主管部门事先采取预防或避免措施并发出警告或警报，以减少损失与灾害的程度。

（3）整合现行环境资源立法长期以来，我国的生态环境立法一直受到非理性思路的影响，在立法时容易就一时一事作出规定，缺乏深厚的理论基础以及体系化的通盘考虑和综合平衡，立法不同程度地存在诸如体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文间互相冲突等问题，严重影响了法律的严肃性和实施的效果，造成了执法实践中的种种困境。

对法律来说，“法律将容忍事实上的困难，而不能容忍不一致性和逻辑的缺陷”，因此须对现行生态环境立法加以重新整合。

⑤其一要注重环境法与自然资源法的融合，保持生态环境法律制度本身的和谐一致。

到目前为止，虽然我国已制定了众多的生态环境保护方面的法律、法规，但是却没有形成科学完备的生态环境法律体系，造成实践中困难重重。

针对实际问题，当务之急便是围绕增加对自然资源保护的基础原则、基本制度和监督机制等内容对现行的《环境保护法》重新进行修订。

其二要注重生态环境立法的现实性，提高其实际操作性。

针对实际存在的问题，在整合现行生态环境立法时应注意对其中原则性的规定予以细化。

在当前制定统一的环保程序法尚有困难的情况下，应针对环境资源法中实体性规定，通过在本法中或在其它实施细则中及时地补充相应的、完善的程序性规范，以确保实体性规范的实施。

其三要消除现行生态环境立法中法律规定互相矛盾冲突的现象，以维护法律规定的统一性，便于法律的实施，进而维护法律的尊严。

（4）制定生态环境建设的科学保障措施生态环境建设是一项系统工程，其内容相当广泛，除上述事项外，还必须制定以下各项具体保障措施：其一是建立统一领导与部门分工相结合的管理体制，由市、县（区）政府实施统一领导，由主管市、县（区）长具体负责生态环境建设工作，通过市、县（区）生态环境建设办公室召集各有关部门研究生态环境建设工作，协调各有关部门，并实施监督检查。

其二是建立生态环境建设的技术保障措施，具体包括：一是从宣传教育抓起，向全民普及生态环境建设方面的科学知识，加快培养生态环境建设方面的人才，千方百计提高科技人员待遇。

二是发挥现有大专院校、科研单位的优势，加强生态环境建设技术研究，为生态环境建设提供强有力的技术支持。

三是推广先进适用的生态环境建设技术。

其三是建立生态环境建设的多元化资金保障措施，通过多种方式筹集生态环境建设资金，既要依靠国家投资，也要依靠其他渠道多方筹集，包括：实行资源有偿使用、建立生态环境补偿机制、引进外资、广泛动员全社会的力量共同参与、财政援助、税收支持等方式。

其四是建立生态环境建设的信息保障措施，逐步规范生态环境建设行政主管部门、中介服务机构、建设单位的信息提供、交流职能，建立收集、汇编、传递、利用生态环境建设信息的交换中心与传播网络，为生态环境建设提供信息保障措施。

2、强化法律实施，提高公众守法意识制定一系列生态环境法律制度仅是生态环境法治的前提，实现了“有法可依”也仅是生态环境法治建设的第一步。

“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”⑥，对我国生态环境法治来说，其最终实现的标志是“普遍守法”的形成，严格生态环境执法，不断提高公众环境守法意识是我国生态环境法治建设的核心要素。

（1）严格生态环境执法严格生态环境执法是“普遍守法”的关键。

当前我国生态环境执法方面存在着普遍不力的情况，一些地方政府和综合经济部门及其有关领导狭隘地从发展本地经济的角度出发，没有坚持“环境、经济与社会协调、持续发展”的环境法基本原则，自觉或不自觉地走上了“重开发、轻保护”、“先污染、后治理”的传统发展道路。