快速城镇化过程中的灾害风险控制

快速城镇化过程中的灾害风险控制

邹亮王家卓陈志芬谢映霞

【摘要】人口大量涌向城市和城区范围迅速扩大是目前我国城镇化的两个特点。本文从快速城镇化过程中城市灾害风险特点出发，以减少和躲避风险源、增强风险载体抗灾能力为目标，从城市规划建设的视角探讨了控制城市灾害风险的手段。城市规划应完善规划评估体系，强化规划前的灾害风险综合评估、规划方案形成后的灾害风险预估、经济性评估与环境影响评估；将安全理念贯穿城市规划决策的全过程，加强防灾规划与相关规划的衔接与协调，从城市本底条件出发构建城市安全体系，减轻灾害风险。针对快速城镇化过程中受社会经济条件所限而出现的防灾投入不足的问题，本文提出对灾害采取分级防御的理念，将防灾设施建设的工程性措施与法律法规及管理制度等政策性措施相配合，兼顾城市的长远规划与当前的运营管理，协调整体与局部的关系，解决城市快速发展与防灾减灾能力的矛盾，以促进经济效益、社会效益与安全效益的统一。

【关键词】灾害；风险控制；综合防灾；规划评估

我国的城镇化进程不断加快，人口不断向城市聚集，威胁人类生命安全的灾害事件的影响越来越大，城市安全问题也越来越受到社会各界的关注。加强城市灾害的风险控制，提高城市综合防御灾害的能力，减轻灾害损失，是城镇化过程中面临的紧要任务。

1.快速城镇化过程中的城市灾害风险

1.1城市灾害风险

灾害风险是在灾害产生之前，由风险源、风险载体和防灾减灾措施等三方面要素相互作用而产生的、人们不能确切把握且不愿接受的一种不确定性态势 [1]。城市灾害从成因来看既有自然因素，也有人为因素。根据风险源和风险载体的不同，城市灾害风险可分为自然灾害风险、工业灾害风险、生命线系统安全风险、人群聚集场所安全风险、突发的公共卫生事件风险、生态环境灾害风险以及恐怖袭击与破坏等七个方面。

1.2快速城镇化过程中的城市灾害风险特点

人口大量涌向城市和城区范围迅速扩大是目前我国城镇化的两个特点。人口不断向城市聚集的同时，社会财富也在向城市聚集，城市功能日趋复杂，灾害风险也不断增加。城区范

围的快速扩张改变了原有的城市格局，很多曾经在城市边缘的工业危险源被居民区包围，而且没有足够的安全距离；一些城市为了获得发展空间，将新区建在了洪水、地质灾害等自然灾害易发的土地上；城区范围扩张的同时，基础设施建设尤其是地下的市政设施建设没有同步跟上，生态环境没有得到有效保护，高温、暴雨等极端天气和城市内涝灾害频发。城市中一旦发生灾害事故，常会诱发一连串的次生灾害，形成灾害链[3,4]。例如地震除了会直接导致建筑物倒塌和基础设施破坏之外，还常会引发火灾、滑坡、洪水、危险品泄漏和传染病等次生灾害。这些灾害具有耦合效应，作用于人员、财产密集的城市区域，灾害效应会数倍放大。

1.3快速城镇化过程中的城市灾害风险控制手段

2008年，我国安全生产领域提出了“本质安全型城市”的概念，即重在预防，重在建设，使人和物始终处在安全可控状态，并把山西省长治市作为试点建设城市[2]。在快速城镇化过程中，我们可将“本质安全型城市”的概念推广到城市建设领域：把灾害风险控制作为城市规划、建设和运营管理的决策要素，将安全理念贯穿城市工作的始终，从改善城市本底条件出发构建城市安全体系。

城市的灾害风险控制是一项系统工程，需要工程技术和管理制度的配合。建立本质安全型城市应在城市灾害风险评估的基础上，针对灾害风险的构成要素采取减少或避开风险源、科学布局和合理建设工程设施、改善风险载体本身的抗灾能力等手段制定相应的规划、建设和管理对策，以减轻城市灾害风险，保障城市安全。

2.面向城市规划的灾害风险评估

国内外对灾害风险评估方法已有较多研究，但涉及评估结果应用的还不够广泛。面向城市规划的灾害风险评估应主要体现灾害发生的概率和灾害发生后可能对城市经济、社会和环境等各方面造成的损失以及损失程度的空间分布。灾害风险评估为城市防灾体系布局提供现状基底，是编制和实施防灾规划的前提。

目前，我国多数城市进行灾害风险评估时都不是多灾种综合评估，这使得防灾规划大多是按单灾种评估结果进行内容和要点的罗列，不符合快速城镇化背景下城市综合防灾的实际需要。灾害综合风险评估应首先进行灾害识别，通过研究区域的自然条件、人类生产生活特点及历史灾害记录，判定该区域的灾害种类。对于每种可能发生的灾害，应用灾害分析理论评估灾害发生的频率、强度、可能引发的次生灾害和灾损，给出各灾种对评估区域影响强度

的排序。在对区域内孕灾环境和承灾体承载能力评估的基础上，考虑各灾种同时发生的可能性，以最不利情境为条件给出灾害综合风险评估的空间分布图。对于灾害受季节影响较强的区域，还可绘制一系列的灾害综合风险时空分布图。灾害风险评估只有与城市的空间布局相结合，才能对城市规划起到有力的支持作用。海口市城市综合防灾规划在编制过程中应用GIS软件和ALOHA灾害模拟软件开展了城市灾害风险的综合评估，分析各灾种同时发生并产生耦合效应的最不利影响，绘制了城市灾害综合风险空间分布图（如图1），为制定防灾规划方案提供了决策依据[5]。

图1 海口市城市综合灾害风险图

3.城市规划中的灾害风险应对策略

3.1 完善规划评估体系

完善的规划评估体系不仅包括规划前对城市灾害的综合风险评估，还包括规划方案形成后的灾害风险预估、防灾措施经济性评估和防灾措施对生态环境与景观的影响评估。这些后评估对规划方案的优化有重要意义。由于防灾设施的建设并不能产生直接的经济效益，为了提高城市防灾设施建设的积极性，必须权衡灾害风险的控制水平与防灾投入的经济性。例如，抗震设防烈度定得越高，建设成本就越高，防灾能力也越强，灾害风险就越小；但受到经济发展水平的限制，过高的设防标准是难以落实的。此外，城市防灾设施的建设也应与生态环境和自然景观相协调。例如提到防洪防涝，我们最直接想到的或许就是修筑堤坝、修建排水管道等工程措施。坝筑得越高，防洪能力就越强；排水管道修得越粗，积水排得就越快。但

从另一方面考虑，过高的堤坝挡住了河湖沿岸的景观；过粗的管道排走了本应补充到城市地下的降水。城市居民在需要安全的同时，也需要优美的自然景观和生态环境。开展这些规划方案的后评估，将灾害风险和建设成本均控制在合理的范围内，可以使规划富有准确性、合理性、科学性和可操作性。

3.2 相关城市规划紧密衔接、综合协调

科学选择城市发展用地、合理安排城市各项建设用地的功能是城市综合防灾规划编制中必须包含的内容，而这些要素也是城市总体规划的基本原则，可见防灾是城市总体规划决策的要素之一，与总体规划有着密不可分的联系。防灾规划应把灾害分析与城市空间布局结合起来，使城市在安全的基础上营造更加科学完美的空间。

城市总体规划编制前，防灾应先行：通过地质勘探、资料收集和现场勘查等手段摸清规划区域的自然灾害特点，对规划区域内的自然本底条件开展灾害风险评估，对地震、洪水、气象灾害和地质灾害等可能发生并对城市发展产生不利影响的自然灾害开展论证，将灾害风险在空间上落位，从城市安全的角度为总体规划的用地选择提供决策支持，避免因初期决策失误而导致城市安全隐患，从而达到避开风险源的目的。

城市总体规划编制中，防灾规划应与其紧密配合，为总体规划的用地布局提供防灾安全支持，包括：根据总体规划确定的人口规模安排合理的防灾避难空间；根据总体规划的用地布局方案划定规模适度的防灾组团；以合理的防灾轴线控制火灾、传染病等灾害在城市中的蔓延。

城市总体规划方案确定后，防灾规划应根据总体规划方案的用地布局特点提出合理的防灾设施配置要求，包括：根据城市防洪的需要提出防洪设施的配置标准；根据城市工业、危险源、仓储的布局安排消防应急设施；根据城市人防等级、人口规模和重要设施分布情况提出人防建设要求等。

3.3 分级防御

如3.1节所述，防灾投入需权衡灾害风险的控制水平与防灾投入的经济性。此外，由于灾害风险具有不确定性，对特大灾害和灾害链产生之后各灾种耦合产生的破坏力，现有的技术条件还无法做到工程设施坚不可摧。因此，对发展中的城市，灾害的风险控制应采取分级防御的策略，根据灾害风险大小、工程设施的重要性、人员和社会财富的聚集程度以及工程技术水平，对城市区域和各类设施划分防灾等级，针对不同等级的灾害制定相应的防御措施。

例如城市的供水系统在破坏性地震发生后可能因地面变形或地质灾害导致管网破坏，供水建（构）筑物可能因地震产生破坏。不同材质、不同管径的管道作为风险载体，其抗灾能力可能有很大的差异。从功能看，供水系统属城市生命线工程，灾后必须保证救灾和居民生活的基本需求，并随灾后重建工作逐步恢复正常功能。受地震的不确定性和技术经济条件所限，目前还无法达到发生任何等级的地震后供水系统均不发生破坏的目标，因此应根据管网的功能和供水目标的重要性确定供水系统的防灾分级保障功能。淮南市在开展城市抗震防灾规划过程中即在对现状城市供水管网进行抗震性能评估的基础上，结合城市规划方案提出供水系统的重点保障对策（如图2），保证每个组团有一个水厂维持供水功能，保证供应中心避难场所的供水管网设防标准高于其他管网并在灾后优先抢修维护[6]。

图2 淮南市供水系统抗震防灾分级保障图

3.4 工程性措施与政策性措施相互配合

城市的防灾需要“硬件”和“软件”相结合。“硬件”指工程性措施；“软件”则是指灾害监测预警机制、应急响应管理制度、宣传教育体系等政策性措施。日本的综合规划体系则比较注重空间的安排，其空间安排的内容比较具体，并涵盖了不同的空间层面，通常包括城市结构层面、社区层面及邻里层面等；而美国的城市综合防灾减灾规划比较强调相关公共政策的制定，而具体空间规定的内容相对较少。与此相比，我国大陆地区的城市规划体系与日本和台湾地区比较接近，更侧重物质规划的内容，对防灾减灾规划的技术性问题比较重视，却较难准确把握城市综合防灾减灾发展的方向和相关公共政策的制定，缺乏形势突变时的应

急策略。城市综合防灾不仅要有防灾工程设施的建设规划，还应强化对灾害危机状态的应急管理。

2009年元宵节中央电视台新址大火发生以后，有人质疑是否该区域的消防规划有问题。城市发展需要空间，当平面发展受用地限制以后，就必然开始朝高空和地下发展，朝高密度、高容积率发展。这样的发展固然提高了空间的利用效率，但也给城市安全带来了更大的挑战。从目前的科学发展水平看，工程措施并不能解决所有的城市防灾问题。例如对于百米以上的超高层建筑的消防救援，至今仍是个难题。“高层建筑靠自救”在目前是普遍的共识，即高层建筑尤其是百米以上的建筑在内部发生火灾时主要依靠建筑内部的消防系统来灭火。这就需要有先进的消防喷淋、火灾监测等“硬件”系统，还需要有完善的消防管理、人员培训等“软件”系统相结合，这样才能提高作为风险载体的高层建筑本身的抗灾能力，缺少任何一项，安全都无法保证。再好的设施，没有人会用；或者再强的防灾意识，却没有有效的设施可用，都无法达到控制灾害风险的预期效果。

又如，一些工业危险源原本布局于城市的郊区，但随着城市规模的扩大，原本的郊区变成了城区，这些危险源也逐渐被住宅、商业等城市形态包围，于是其对周围的居民和城市设施的安全造成了威胁。从工程措施的角度，我们可能会想到在危险源外围加装安全隔离设施、留出足够的安全距离、搬迁危险源等处理方案；但危险源的体量可能较大，其可能影响的范围较大，加装安全隔离设施的难度很大，受城市发展的限制也无法划出足够大的安全距离，而搬迁在短期内也较难实现。这种情况下，控制灾害风险就需要根据城市的经济发展水平在防灾规划中提出工程措施与防灾管理相结合、近远期相结合的解决方案：近期在可实施的工程措施有限的条件下以加强危险源的生产管理、日常检查、人员安全培训等“软件”措施为主；远期随着城市更新改造，逐步采取改进生产工艺、增设防护设施和搬迁等“硬件”措施达到安全目标。这样也使得防灾规划有适当的弹性，可根据城市的经济社会发展条件在不同的时期采取不同的防灾措施，避免过多的工程措施耗费过多的建设成本，使规划的可实施性大打折扣。

4.小结

快速城镇化背景下，城市灾害风险的控制要靠综合防灾，关键是“综合”，需要多个学科、多种手段、多个部门的配合：灾害理论与城市规划相结合；防灾设施等工程性措施与法律法规及管理制度等政策性措施相辅相成；长远与当前、整体与局部相协调，解决城市快速发展与防灾减灾能力的矛盾，促进经济效益、社会效益与安全效益的统一，为城市建设和社会经济的持续安康发展服务。

参考文献：

[1]关贤军，徐波，尤建新.城市灾害风险的基本构成要素[J].灾害学，2008，23(1):128-131

[2]薛渊博，孟涛.创建本质安全型城市[J].劳动保护，2010，7:100-101

[3]门可佩，高建国.重大灾害链及其防御[J].地球物理学进展，2008，23(2):270-275

[4]刘文方，肖盛燮，隋严春等.自然灾害链及其断链减灾模式分析[J].岩石力学与工程学报，2006，25(增1):2675-2681

[5]王家卓，邹亮，陈志芬等.海口市城市综合防灾规划[Z].2013

[6]邹亮，樊超，陈志芬等.淮南市供水系统抗震防灾对策研究[J].2013，29(1):145-151

作者简介：邹亮（1981—），男，博士，中国城市规划设计研究院城市公共安全研究中心高级工程师；

王家卓（1980—），男，硕士，中国城市规划设计研究院城市公共安全研究中心副主任，工程师；

陈志芬（1979—），女，博士，中国城市规划设计研究院城市公共安全研究中心高级工程师；

谢映霞（1955—），女，本科，中国城市规划设计研究院城镇水务与工程专业研究院副院长，教授级高级工程师。