第九章 失业保险

成我国第二次失业高峰，统包统配的就业政 策受到挑战。由此，我国失业保险制度开始 建立和发展： ◆失业保险初步建立阶段（1986.7—1993.4） 其中：1986年7月，国务院发布了《国营企 业职工待业保险暂行规定》，首次从制度建 设的角度明确了对国有企业部分职工实行待 业保险制度的决定，标志着失业保险制度的 正式建立；1989年，劳动部发布了《国营企 业职工待业保险基金管理办法》，规定企业 要按全部职工标准工资的1%缴纳待业保险费， 职工个人不缴纳待业保险费。
本章内容： 失业保险概述 中国失业保险制度
第一节
失业保险概述
一、有关失业保险的概念 1. 就业 广义的就业是指劳动力要素和生产资料要 素相结合的状态。 狭义的就业是指具有劳动能力并处在法定 劳动年龄阶段的人从事某种有报酬或有收 入的社会劳动的社会经济行为。 理解：①适龄劳动（能）力；②社会劳动 而非家庭劳动（家务）；③有报酬或有收 入（义务劳动、公益劳动虽属社会劳动， 但无收入、报酬，不属就业）。
我国的大部分劳动者国家立法强制参加失业保险，包 括企、事业单位人员。但公务员却不在失业保险范围 之内，这与市场经济体制，以及我国所倡导的公务员 能进能出是矛盾的，因为理论上没有加入失业保险就 意味着这部分人群不存在失业的风险。 2003年5月7日，我国也对有关充分就业、失业作了 一些新的规定。充分就业是指劳动时间达到法定工作 时间、劳动报酬高于当地最低工资标准；不充分就业 是指劳动时间少于法定工作时间，劳动报酬低于当地 最低工资标准，本人愿意充分就业，当然工资高于最 低生活保障。未充分就业，正考虑纳入失业范畴。在 失业方面，如劳动报酬低于当地最低生活保障标准， 看做失业，可申请领取工资与最低保障金的差额；大 学生毕业半年后未找到工作，并有就业愿望的，可到 居住地社区(农村毕业生到县)劳动保障工作机构进行 失业登记，领取《失业证》，纳入城镇就业和失业的 统筹管理，享受政府一系列服务，但并非“领取失业 保险金”，而是符合条件者可领失业救济。
◆失业保险制度调整阶段（1993.4—1999.1） 其中：1993年4月，国务院发布了《国有企 业职工待业保险规定》和《国有企业富余职 工安置规定》，对国有企业职工的待业保险 制度作了部分调整：①扩大了待业保险的覆 盖范围②改变了待业保险金的计发办法③增 加了待业保险与再就业服务相结合的内容④ 调整待业保险基金的缴费基数（标准工资总 额改为工资总额）；1998年5月，党中央、 国务院下发了《中共中央、国务院关于切实 做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就 业工作的通知》，要求国有企业普遍建立再 就业服务中心，保障下岗职工的基本生活。
知识链接：劳动适龄人口是国家限定的劳动年 龄界限内的人口，不同国家对劳动年龄有着不 同的规定。 按国内现行标准，男16～59岁， 女16～54岁为劳动适龄人口。国际上无论男 性还是女性，劳动年龄人口均定为15－64岁。
2. 失业
广义的失业是指劳动力要素和生产资料 要素相分离的状态。 狭义的失业是指具有劳动能力并处在法 定劳动年龄阶段的人有就业愿望但失去 或没有得到有报酬的工作岗位的社会现 象。 理解：①适龄劳动（能）力； ②有就业愿望； ③无工作，无收入， 正在积极寻找工作。
第九章
失业保险
现代社会是市场经济，市场经济是竞争经济， 因此，在现代社会里失业现象就不可避免，广 泛存在。失业问题既是经济问题，也是社会问 题，直接关系到一个国家的经济发展和社会稳 定，各国政府都把减小失业，扩大就业作为其 施政目标，由此，失业保险成为一个重要的保 险项目。 现代失业保险体系由失业预防、失业保险和就 业扶助三部分组成。
2. 享受失业保险的资格条件 处在法定劳动年龄阶段并具备劳动能力(我国法定劳 动年龄为男：16—59岁；女：16—54岁。残疾人无 劳动能力，没有工作不属失业，他们的生活保障按国 家残疾人保障法予以解决) 有就业愿望（失业者到规定的就业管理部门登记失业 并接受合适的就业安臵和职业培训被视为有就业愿望。 所以我国的登记失业率可视为领取失业保险金的一个 基础数据，但不能真实反映失业情况） 依照法定规章履行了被保险人义务（失业前的工作时 间和缴纳失业保险费的时间，当前我国只要求满足后 一个条件） 失业者必须是非自愿失业（非自愿性失业又称“需求 不足的失业”，指工人愿意接受现行工资水平与工作 条件，但仍找不到工作而形成的失业，凡因本人过失 而被革职者、炒老板鱿鱼而无充分理由者，都不属于 非自愿失业 ）
第二节
中国失业保险制度
一、中国失业保险制度的建立和发展 建国初期，旧中国留下了400多万失业人员， 问题严峻。为此，政务院发布了《救济失业工 人暂行办法》，对失业人员进行了妥善安置。 这个时期属我国第一次失业高峰期，政府进行 了相应的失业救济。 计划经济时期，我国实行统包统配的劳动就业 制度，即普遍就业制度，固定工（铁饭碗）制 使得劳动者免去了失业之忧，失业救济制度也 被逐渐取消，形成了就业、保险、福利三位一 体的传统就业保障制度，一直沿用到改革开放 初期。20世纪70年代末，大批“知青”返城，
②给付期：指失业者领取失业保险金的最长时间。 国际劳工组织44号公约规定：支付期应为每年至少 156个工作日，在任何情况下也不能少于78个工作日， 据此确定的最低水平失业津贴至少13周。各国规定 的失业津贴给付期长度也有不同，少则8周，多则36 周，有的国家甚至长达两年以上。 ③终止：在以下七种情况下应终止发放失业金： ◆重新就业 ◆应征服兵役 ◆移居境外 ◆享受基本养老保险待遇 ◆被判刑入狱者或被劳动教养 ◆无正当理由拒不接受当地人民政府指定部门或机构 介绍的工作 ◆有法律、行政法规规定的其他情形的
2. 就业扶助 就业扶助是指通过政府对就业市场的指导和干预，以 优惠政策鼓励积极就业，提供全方位就业服务，推动 失业者实现再就业。包括： 以优惠政策鼓励失业者创办企业（大学生就业观念 到创业观念的转变） 开发社区工作岗位（村官、居委会干部） 开辟家庭雇工就业领域（家政） 鼓励失业者向劳动力短缺地区流动（中西部） 采取措施扶持就业困难群体（4050人员） 实施职业轮换制度（企业招聘失业人员临时替代接 受培训的正式职工） 政府和社会提供全方位就业服务（劳动力人才市场）
3. 失业率 国际上通用的失业率是指失业人数同在业人 数与失业人数之和的比例。
失业率

Hale Waihona Puke Baidu
失业人数 失业人数在业人数
100%
一般国外都用国际劳工组织的“城镇调查失 业率”，反映城镇常住经济活动人口中，符 合失业条件的人占全部常住经济活动人口的 比率。
我国采用的城镇登记失业率是指城镇登记失业 人数同城镇在业人数与城镇登记失业人数之和 的比例。
2. 失业保险的模式 以上述三种类型为基础，在具体实践中 形成了三种模式： 强制性失业保险制度和失业救助制度并 行（德国） 非强制性失业保险制度和失业救助制度 并行（瑞典） 强制性失业保险制度与非强制性失业保 险制度并行（日本）
三、失业保险的功能 1. 保障基本生活（失业期间，领取 失业保险金可以保障基本生活） 2. 促进再就业（失业保险金的一部 分用于建立职业培训机构，进行 就业指导和就业培训，从而促进 再就业）
数据链接：来自人社部的统计数 据显示，2011年，全国城镇新增 就业1221万人，2011年底，城 镇登记失业率为4.1% 。
4. 失业保险
失业保险是指国家通过立法强制建立 失业保险基金，对非因本人原因失去 工作、中断收入的劳动者，提供限定 时期的物质帮助（发放失业保险金） 以及再就业服务的一项社会保险制度。 法国是建立失业保险制度最早的国家， 1905年就颁布了专门的失业保险法。
3. 失业保险基金的筹集 资金来源：政府财政补贴、雇主缴 费以及雇员缴费 在实践中，形成多种形式：①政府、 雇主、雇员分担；②政府、雇主； ③雇主、雇员；④政府；⑤雇主。 筹资方法：征收失业保险税、征收 失业保险费、按固定金额征收
4. 失业保险基金的给付 给付方法（标准） ①均一给付制：指国家对符合条件的失业者， 一律按照相同的金额给付失业保险金（如英国、 美国、加拿大。中国一般按当地最低工资标准 的70%或最低生活保障的150%发放）。 ②薪资比例制：指按个人失业前工资的一定比 例计发失业保险金。一般给低收入者确定的比 例高些，给高收入者确定的比例低一些（如日 本是60%—80%、德国35%）。 ③混合制：指失业保险金采取薪资比例制和均 一制相结合的方式计发。失业保险金分为两部 分：一部分按薪资比例制；一部分按均一制 （法国1979年规定：42%+每天22法郎）。
城镇登记失业率

城镇登记失业人数 城镇登记失业人数 城镇在业人数
100%
其中城镇在业人数包括：城镇单位就业人员 （扣除使用的农村劳动力、聘用的离退休人员、 港澳台及外方人员）、城镇单位中的不在岗职 工、城镇私营企业主、个体户主、城镇私营企 业人员和个体就业人员。
注意： ①扣除农村劳动力，从而不是全 国失业率，仅是城镇失业率；②仅是登 记失业率，失业未登记的没有计算在内 （分子减小）；③就业人口中计算了不 在岗职工（分母增大），而在失业人口 中却没有计算下岗职工（分子减小）。 因此，我国的失业率并不能反映我国失 业的真实情况，人保部也在积极调研改 变我国失业的统计口径以及计算办法。
四、失业保险的基本内容 1. 失业保险的覆盖范围 失业保险的覆盖范围从理论上讲应该包括社会经济 活动中的所有劳动者。但纵观世界各国失业保险的 发展，可以发现失业保险的覆盖范围却经历了一个 由小到大、从严格到宽松的演变过程。 最初仅覆盖职业比较稳定的工薪阶层，把职业不稳 定的季节工、临时工、家庭雇工、农业工人以及职 业相当稳定的公务员和自我雇佣的个体劳动者排除 在外。后来，随着社会经济的发展以及国际社会对 失业理解的变化，覆盖范围逐步发展扩大。目前， 已有很多国家把失业保险覆盖范围逐步扩大到了几 乎所有工薪劳动者。近年来，就业不充分也开始受 到关注，一些国家把工作负荷和收入达不到一定标 准的情况也纳入失业保险，不同程度给予帮助。
给付期限 ①等待期：指失业后，失业者必须等待一个时期，才 能领取失业金。 等待期的长短取决于各国所实施的就业政策以及失业 保险基金的规模和财政状况。20世纪50年代，西方 国家一般规定失业等待期为7天；到了20世纪70—90 年代，等待期有所缩短，如5天、3天、2天等；目前， 许多国家立法已经取消了等待期。我国目前为7天。 设臵失业等待期有两个作用：一是排除短期给付（如 有的人很快就会找到工作），从而减轻工作量，节约 管理费；二是有助于防止冒领失业津贴的行为和有意 制造非自愿失业的行为留给社会保险机构调查情况、 确认失业的时间。另外，失业者一般都曾有过工作， 多少有所积蓄，在等待期间也能负担生活，这使得设 臵失业等待期成为可能。
①对企业解雇的约束包括约束单项解雇和集
体解雇。单项解雇如属因为雇员犯罪、严重 渎职等过失解雇，则企业可立即实施解雇， 并无相应的经济补偿；如属雇员能力欠佳与 此企业的要求不适的无过失解雇，则涉及一 定的法律程序、事先通知和最低限度的经济 补偿等。集体解雇的规模及造成的后果都超 过单项解雇，因此，除美国外的其他发达国 家对企业实行集体解雇都有不同程度的法律 约束。 ②失业预警制度通过确定失业控制目标、建 立失业监测预警系统以及失业控制系统和对 策来减少失业的发生。 ③职业教育与培训是防止失业和促进就业的 一条重要而有效的途径。
五、失业预防和就业扶助 1. 失业预防 失业预防是指通过立法防止企业随意解 聘工人、约束企业解雇行为，同时通过 加强对职工的职业教育及培训提高劳动 者的劳动技能和自身素质，以及建立失 业预警制度来降低失业水平的一系列制 度和措施。 主要有对企业解雇的约束、失业预警制 度和职业教育与培训三方面的内容。
二、失业保险的类型及模式 1. 失业保险的类型 国家立法强制实施的失业保险制度（政 府举办，代表国家英国、法国、美国主 要发达国家，中国现阶段的失业保险制 度也属此类） 非强制性的失业保险制度（工会主办， 代表国家瑞典、丹麦等北欧国家） 失业救助制度（政府及雇主支付救助费， 许多国家都有此项安排，我国归入社会 救助）