消费税作为地方主体税种的可行性分析

消费税作为地方主体税种的可行性分析————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期：消费税作为地方主体税种的可行性分析-企业管理论文消费税作为地方主体税种的可行性分析韩笑中图分类号：R230文献标志码：A文章编号：1000—8772（2015）19-0008-051.引言2012年1月1日，我国“营改增”（营业税改征增值税）首先在上海开启试点，2013年8月1日，“营改增”在“1+7”行业试点，范围扩大到全国。

后续又逐步扩大到铁道运输、邮政电信业，目前，“营改增”的推广还剩下一年的时间。

为了更加有序的推进增值税扩围，在现阶段的改革中，地方政府仍然对新增的增值税全权掌控，短期内用以缓解地方财政收入的“流失”。

但从长远来看，随着增值税扩围的逐步完成，地方收入势必也会越来越少，地方收入与支出的不平衡，可能会造成地方政府更加依赖于土地财政或者行政性收费等不规范收费行为。

地方税体系中主体税种的缺失对地方财政收入、产业经济及其结构都将产生巨大影响，急需新的主体税种替补来解决这一问题。

2.“营改增”后地方政府收支现状地方政府的税收收入主要有两个来源，一是归属于地方税种的固定收入，二是由中央和地方共享的税收收入。

地方财政税收收入的主要来源是营业税、国内增值税、企业所得税。

其中，营业税是地方税收收入的最主要来源，占到了地方总体税收收入的32%，足以说明营业税在地方税种中的主体作用。

2009至2013年间，营业税收入基本上是国内增值税份额的2-3倍，平均收入比重达到32%，是地方税收收入的中坚力量。

营业税广泛涉及国民经济中的第三产业，随着第三产业的蓬勃发展，税收收入稳步增长，是保障地方税税收入的主要税种。

2013年增值税扩围后，交通运输、部分现代服务业、邮政电信等行业被划归到增值税的征收范围，减税幅度达到1402亿元。

”营改增”的完善必将使营业税退出历史舞台，地方政府将失去主要税种，财力不能保障。

以下从中央和地方政府的收入和支出对比来说明。

从中央和地方的财政收入对比来看，从2004-2013年间，中央政府的财政收入基本持平，2004-2010年甚至超过了地方财政收入。

从中央和地方的财政支出来看，中央财政支出占比重在54%左右，逐年呈下降趋势，而地方财政支出逐年上涨，增幅达到25%，并且一直低于地方财政收入，2013年的缺口达到了50729.18亿元。

“营改增”的税制改革使得中央对地方的财政收入得以进一步控制，可以更好地进行宏观调控，但是另一方面，“营改增”也带来了地方主体税种缺失，地方政府财力不足等状况。

营业税改为增值税，增值税又属于中央与地方共享税种，其分配的办法是中央与地方按75：25的比例进行分成，按此方法分配，地方政府的税收收入将远低于被中央收走的那一部分。

增值税扩围的范围越大，地方税收收入就会越少，直至营业税彻底退出地方税收体系，那么地方也会彻底失去地方主体税收入。

这将会造成地方政府为履行行政职能的财政支出与地方财政收入收入的严重不匹配，从而滋生出一些各式各样的地方性行政收费或者更加依靠土地财政。

地方收入支出的不平衡要求地方政府建立起完善的地方税系统，特别是地方主体税种的建立。

在营业税逐步退出地方会体系后，地方政府主体税种缺失，财力缺口将会放得更大，在此基础上非常有必要对消费税进行改革，培养其成为地方税主体税种，以弥补地方财政收入的不足。

3.消费税作为地方税种的可行性分析3.1地方税主体税种的确认原则地方税是地方政府为了管理社会公用事务而得到的财力来源。

它能够满足地方政府对职能履行的基本需要，有效提供公共产品和服务。

地方税是地方政府征收及管理，并且符合国家税收政策法规的各类税收总称。

根据马斯格雷夫的税收划分七项原则来看，他认为收入变化不大、具有稳定性的税种应该划归到地方政府；对按生产要素进行课征，并且稳定性较好的税收应当划归更低级别的地方政府；依附于居住地的税收划归地方政府；受益型税收及使用者收费适用于所有级次的政府。

具体来说，地方主体税种应该具备以下基本特征：第一，税基稳定有弹性，具有非流动性地方主体税种的课税基础稳定而有弹性，一方面是指税收收入不会发生较大波动，并具有一定的税收弹性，能随着经济增长而适度增长。

第二，税基的非流动性是指要保证不会因为征税行为而导致税基发生大规模的地区性转移。

否则就可能引起税基在地区间由税收高地流向税收洼地，而不是按照经济效率的高低流动，造成资源配置的扭曲。

再一点，由于我国的税收法定还不够完善，目前的18个税种中只有三个税种由人大立法，因此地方政府可能会为了吸引投资而降低本地区的税率或者给以各种税收优惠政策，造成地区间的恶性税收竞争。

第二，税基宽，收入规模大一般而言，主体税种必须是在地方政府税收收入中占主导的一种或几种税种的总称，也就是税基宽，税源广，收入规模大，以满足地方政府实现其社会经济职能的需要。

只有主体税种的税源丰富，地方财政收入才具有稳定性，满足地方刚性需求的支出需要。

第三，受益原则受益原则要求中央利益与地方利益统筹兼顾。

各级地方的征税要按照他的支出来进行，税收应该与公共支出相对应。

一方面，纳税人根据其从公共产品和服务中获得的利益大小承担税收，受益多少就缴纳多少税。

另一方面，地方性受益产品受益范围窄，只涉及某一地区，不存在“溢出效应”，成本和收益有严格的对应关系。

所以有地方政府提供的公共服务要与地方征收的税收收入形成对应关系。

比如，某一征税对象的税收收入归属于中央，但由此给地方造成的损害或成本却是有地方政府来承担，就不符合收益和成本相匹配的原则。

第四，效率原则地方税的划分必须要遵循效率原则，适度灵活，便于征管。

比如，某税种的税基窄、税源分散、征税对象不集中，而导致其征管复杂，征收成本比较高。

由于信息不对称，中央政府对各地区的具体情况不了解。

相反地方政府更了解本地区的具体情况。

如果此税种由地方政府来征管，收入划归地方，则可以极大的调动其积极性，同时也可提高征管效率，降低征管成本。

所以，如果征税对象具有地区性差异，由中央统一征收效率低下，则应该划归地方税。

3.2消费税税源总量分析从消费税的税源总量分析，主要是看消费税的收入规模是否能弥补“营改增”给地方带来的财政缺口。

自1994年我国开始正式征收消费税起，国内消费税的税收收入从487.40亿元涨至2013年的8231.32亿元，增幅达到16倍。

但是和营业税的收入规模比较起来，其收入规模还是较小。

以2013年为例，全年消费税收入8231.32亿元，同期营业税收入达17233.02亿元，营业税收入是消费税收入的两倍。

从图2可看出，1994-2013年，无论是收入还是占比，同期营业税收入规模基本上是消费税收入规模的两倍，甚至更高。

因此，从总量上看，单靠现行消费税的收入规模，想要弥补地方政府未来营业税的流失总量是不太可能的。

如图3所示，从消费税和营业税的增长趋势来看，1994-2013，消费税的平均增长速度为17.06%，营业税的平均增长速度为18.81%。

营业税的增长较为平缓整体增幅稍大于消费税。

可以看到在2009年消费税的增长有一个急剧的波动，消费税收入达到4761.22亿元，相较2008年增加了85.39%，成为了我国的第四大税种。

这主要是因为国家对消费税税目进行了一次大规模的调整，新增了高档手表、高尔夫球及球具、游艇、实木地板、木制一次性筷子等税目；与此同时将汽油、柴油合并为成品油税目，取消公路养路费等收费，提高了成品油消费税税额。

因此征税范围的扩大导致了消费税规模的遽然增长。

在上文“地方主体税种的确认原则”中提到，地方主体税种不仅要有宽税基、广税源，保持稳定的增长速度，而且要具有一定的弹性，能够随着经济的不断增长而增长，以满足地方政府刚性需求的支出。

从图4税收弹性来看，1994-2013年，消费税弹性系数基本小于税收弹性系数（维持在1-2之间），在2009年有一个大的反弹，也是因为征税范围的扩大引起了税收的增加。

这主要是因为我国消费税税目中大部分税目的征收方式都是从量计征，比如酒类，成品油。

税收不会随着经济的发展，价格的增长而提高；而我国其他主要税种，如增值税、企业所得税、个人所得税、营业税等都是从价计征，部分税率还是累进税率的征收方式，所以税收富有弹性。

3.3消费税税源结构分析除了从消费税的税收收入总量上，我们另从消费税的税源结构方面分析，目前我国消费税的应税范围有14类消费品，其税源主要来自于环境资源类消耗品和劣值类消费品。

从产业结构上看，消费税税收收入大部分来源于第二产业-制造业中的烟草加工业、酒类以及石油加工类，第三产业中的烟草批发业，占到了消费税总收入的90%以上，这些税源来源都是不可持续的。

下图5是2013年消费税分产业收入情况，消费税总收入82375490万元，其中烟草制造业加上批发环节的消费税收入占到总收入的52.4%，其次是石油加工制造业，占比达到33%，汽车制造业和酒类生产分别达到10.72%和3.5%。

如果消费税划为地方税，占消费税90%以上的油、烟、酒等税目改在零售环节征收，则必将造成税收大量流失；如果放在生产环节征收，又会导致地区间税收利益分配的严重失衡，长远看来，会引致各地小烟厂、小酒厂、小油厂等如雨后春笋遍地开花。

因此，如果将其在生产环节征收，划为中央收入，那么能够在零售环节征收并作为地方税收入的税目就寥寥可数了，并且收入构成比例也过小。

显然，这对于要弥补“营改增”带来的收入缺口而言，就只是杯水车薪，没有多大意义了。

所以从消费税的收入构成来看，目前不具备完全作为地方主体税种的条件。

4.我国开设销售税的基本思路鉴于目前我国的税收制度，任何一个单一税种都无法弥补营业税带来的税款“流失”，成为地方主要税收来源。

我国的消费税是典型的选择性消费税，另一消费税改革路径可以考虑保留并完善现有消费税，同时开征零售环节销售税。

即在商品进入销售环节之前，征收增值税；在商品进入零售环节之后，取消增值税，改征销售税，并将销售税全额作为地方税。

现行税制中的消费税是基于特殊调节目的的选择性消费税，零售环节的销售税则相当于理论上的一般消费税。

两者可以相互补充同时存在，作为一个税种的两个层面。

众所周知，一般性消费税的税收来源主要是当地的居民消费。

地方经济的发展决定了当地居民消费水平的高低，也就间接决定了地方政府一般性消费税的税收收入。

这无疑体现了受益税的特质，而受益税恰恰是最适合作为地方税种的。

首先，消费者的消费选择成为社会生产和投资的方向选择，地方政府执政理念将从为生产者服务转变到为消费者服务。

为了扩大税源，地方政府必将争相改善消费环境，刺激内需。

其次，销售税提供了稳定可靠的税收来源。