缅甸的政治转型与中缅关系

缅甸的政治转型与中缅关系

李晨阳∗

一㊀２０１０年大选以来的缅甸政局

１ 缅甸自上而下的政治改革取得重大进展

如果说七步走民主路线图和２０１０年大选是军政府最高领导人丹瑞主导的，那么缅甸新政府２０１１年３月上台后推行的政治改革主要是由吴登盛推行的，同时得到了丹瑞等人的首肯以及人民院院长吴瑞曼等人的支持，昂山素季和民盟在西方国家的协调下，给予了必要的配合㊂新政府上台后，在政治领域推行了一系列的改革措施，主要包括：释放了包括昂山素季以及１９８８年民运的主要学生领袖在内的多数政治犯，允许流亡海外的民运分子回国，承诺既往不咎；逐步放松了对国内媒体的控制以及对国外媒体的封锁，直至取消新闻审查和对所有网站的屏蔽；建立了人权委员会，采取切实措施保障公民的基本权益；采取更为宽松的政策推进国内的民族和解㊂迄今为止，缅甸的新体制运转基本正常，新政府的管理效率明显提高，议会和政党在国家政治中的作用日益突出㊂美国国务卿希拉里２０１１年１１月底１２月初和美国总统奥巴马２０１２年１１月分别访缅标志着缅甸的政治改革成果得到了国际社会尤其是西方国家的基本认可，而缅甸出任２０１４年东盟轮值主席国显示其国际

∗李晨阳，云南大学社科处副处长，云南大学缅甸研究中心主任，研究员㊂

地位已有了明显提升㊂

缅甸突然发生急剧转型的动因有内外两个方面，其中阿拉伯之春的冲击以及西方的压力是导火索，缅甸国内民众对军政府的不满是根本原因㊂尽管上述因素长期存在，但这些因素在２０１０年前后发挥作用经历了从量变到质变的过程㊂这场自上而下的变革的主要目的是为了保护作为既得利益者的军政府高层免受国内外的清算，并非军人集团突然对民主产生了浓厚的兴趣，当然军队中确实有相当一部分人要求进行变革和推进民主化㊂

２ 体制内的矛盾依然存在

从表面上看，缅甸新政府和军队高层中没人公开表示反对改革，实际上体制内各大力量的矛盾比较尖锐㊂除了相对隐性的改革派与保守派的斗争，前军政府主要领导人与现政府领导人之间㊁现政府与议会之间㊁执政党与现政府之间㊁现政府与军队之间都存在一定的矛盾㊂

从缅甸新政府成立伊始，吴登盛总统与副总统吴丁昂敏乌之间的矛盾就趋于激化㊂吴丁昂敏乌２０１２年７月辞职后，吴登盛总统与人民院议长兼联邦议会议长吴瑞曼之间的矛盾凸显出来㊂吴登盛与吴瑞曼在政见上并没有明显的差异，双方只是比较在意他们各自在缅甸民主化进程的主导者地位，尤其是吴瑞曼强调议会在缅甸新政治体制中的作用，对政府不同意给公务员加薪和把议会的专门委员会列入联邦机构有所不满㊂巩发党前任总书记㊁现巩发党第三副主席吴铁乌也不满巩发党在政府人事安排和大政方针方面作用有限，并且得不到政府的任何财政支持，因而多次扬言 巩发党不是执政党 ㊂２０１２年１０月，巩发党举行首届全国代表大会之后，党内矛盾并没有得到缓和㊂直到近期吴瑞曼接替吴登盛出任党主席之后，情况才有所改观㊂此外，吴登盛总统在２０１２年８月和９月两次改组内阁，将大批所谓的保守派高官革职，并将总统府部长从２名增加到６名㊂这一举措固然强化了吴登盛在政府内的绝对权威，同时也激化了被清洗者的不满情绪㊂不过吴登盛总统的执政总体上得到了缅甸国内民众和国际社会的基本认可，其影响力在稳步提升㊂

此外，从总体上看，缅军是一个既得利益集团，既要维护其在政治㊁经济领域的特权，也对国家的未来走向有较强的责任感，对缅甸民主政治的前景仍存在一定的疑虑，因而不愿意很快地退出政治舞台㊂因此，近年来军人９

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００２㊀中国向西开放：历史与现实的考察

一方面要摆脱反对改革的负面形象，同时又试图牢固树立国家的主权巩固㊁领土完整乃至社会稳定都离不开军队的正面形象，因而在与克钦独立军等少数民族武装的冲突等事件中，军人一方面并不反对与民族地方武装的和谈，另一方面不完全听从吴登盛总统的指挥，保持了一定的自主性㊂

二　缅甸政治发展所面临的主要挑战

虽然几乎所有人都公认缅甸的政治改革取得了重大成就，但也认为缅甸的政局走向面临着严峻的挑战㊂如美国前驻缅甸使馆负责人普里西拉㊃克拉普（１９９９ ２００２年）２０１３年６月２４日提出了缅甸政改面临的１０大挑战：重新定义和确立军人的政治和经济角色；建立健全法制体系，加强司法建设；保护个人权利；制定有效的少数民族平等原则；宣扬社会和宗教宽容；铲除腐败；解决 中间层缺失 ㊁政府和经济能力断层问题；让民众享受到改革成果；解决土地和财产权问题；维持经济发展㊁社会进步和环境保护的平衡㊂概括起来，缅甸未来的政治发展主要面临以下四个方面的挑战㊂

１ 缅甸民主化的基础薄弱，严重影响缅甸民主化进程的深化

当前缅甸的政治转型是在一个条件相对不太成熟的国家发生的，而转型成功需要诸多条件㊂第一，缅甸的经济比较落后，中产阶级与知识分子寥寥无几，距离成为社会主体还相差甚远㊂第二，现代民主政治文化严重缺失，民众对民主的内涵和操作一知半解，整个社会尚未形成尊重法律和秩序的政治文化，市民社会虽然活跃但缺乏理性㊂不少人简单地认为反政府㊁反军队㊁反中国就是民主的表现，尤其是刚刚兴起的缅甸私营媒体普遍缺乏社会责任感，为了吸引眼球，经常报道一些虚假的消息，不能很好地引导社会理性，相反煽动超越民主范畴的思想和运动㊂ＮＧＯ是一个国家社会政治发展的重要推动力量，但过多的ＮＧＯ可能会导致社会太多思潮的泛滥，影响社会意识的整合㊂尤其是缅甸的ＮＧＯ基本上是西方资助的，它代表的是捐赠者的利益，很多举措并不符合缅甸的实际情况㊂第三，军队并不愿意很快就彻底退出历史舞台㊂虽然军人没有对吴登盛政府的改革进行干涉，而且军队中有相当一部分人要求推动变革，但这并不意

味着军人就愿意放弃对缅甸政治的强大影响力，更不愿意其切身利益受到损害和侵袭㊂具体表现是军方控制的缅甸经济控股公司并不想很快就移交给地方，军人也不希望在国会中的固定议席急剧降低㊂第四，从２０１２年１１月爆发的蒙育瓦莱比塘铜矿事件以及缅甸国内的宗教冲突来看，缅甸国内出现了一股以８８学生组织和９６９运动（激进僧侣成立）为代表的极端民粹主义势力，他们是与民盟不完全相同的政治力量，昂山素季对他们的影响力也有限㊂这些组织在民众中本来没有多大的影响，为了在缅甸政治尤其是２０１５年大选中有所作为，现在是剑走偏锋，想通过激进的手段再度成为缅甸政坛的领袖人物，甚至谋求美国的青睐㊂其实这些人在很大程度上不顾国家利益㊁民族利益，只想让自己成为政治风云人物，为此不断煽动一般市民㊁工人乃至僧侣起来闹事㊂当然，由于近代以来缅甸一直存在僧侣干政的传统，部分僧侣也想在当前的缅甸政治中发挥一定的作用㊂

２ 民族宗教矛盾错综复杂㊁根深蒂固，短期内难以从根本上解决

吴登盛政府上台执政后，摒弃了军政府后期推出的民地武改编计划，改为与民地武进行柔性和谈，分三个不同的阶段解决民族问题㊂到２０１３年９月已有包括克伦民族解放军㊁克钦独立军等在内的１３支民地武与缅政府重新签署了和平协定，但这种和平并不稳固，首先是双方在民地武辖区的管理㊁武装力量的改编以及民地武上层的安置等核心问题上并未达成协议；其次是缅政府军与已达成新和平协议的民地武（如掸邦军）还不时发生小规模冲突㊂尤其是缅政府与克钦独立军经过艰苦的谈判之后，虽然暂停了大规模的战斗，但政府军与克钦独立军之间小规模的冲突仍频繁发生㊂目前吴登盛政府正极力想与１７股少数民族地方武装签署全国性停火协议，并取得了较大的进展㊂不过，即便是双方在２０１４年内顺利签署全国性和平协议，也不意味着缅甸民族问题真正得到了解决㊂

最后，２０１２年６月在缅甸西部若开邦爆发的佛教徒与罗兴伽穆斯林的宗教冲突不仅造成了上百人伤亡，并且在２０１２年１０月死灰复燃，目前已有１０多万罗兴伽人流离失所㊂部分罗兴伽穆斯林为此已走上武装叛乱的道路，并得到了部分伊斯兰国家的支持㊂与此同时，密铁拉㊁腊戍㊁仰光等大中城市也爆发了多起佛教徒与穆斯林之间的流血冲突㊂如何解决罗１

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