财政投资评审的几点建议和方法

财政投资评审的几点建议和方法

一、财政投资项目全过程评审监督的必要性

（一）财政投资项目预、决（结）算环节浪费损失的表现

最初的投资评审主要侧重于预、决（结）算环节的审核，即挤掉工程预、结算造价编制中高估冒算的“水分”，而预、结算审核主要依据的是既定的施工图、施工承包合同、造价定额等。但事实上，除编制中的“水分”外，建设项目较多的投资浪费、损失是在工程前期的决策、设计、施工合同约定等环节上形成的。而这些环节造成的损失、浪费在预、决算评审时“生米已成熟饭”。例如：

1.盲目建设造成投资浪费、损失，在缺乏必要的可行性论证情况下盲目上马工程，有的形成重复建设，有的“三边”（即边设计、边施工、边修改）直接造成初始投资大量浪费、财政无法根据预算或施工进度拨款等状况。

2.“钓鱼工程”造成投资浪费、损失。如：某城建局向上级政府争取资金修建污水处理厂，为争上项目故意压低投资估算申报等项。财政厅拨入400万元后开工建设，由于地方配套资金不到位，被迫长期停工。

3.设计不当造成投资浪费。设计单位顺从建设单位贪大求洋的意愿，出现了“三超”设计，即超规模、超标准、超概算，以致投资大、使用效率低。

4.有些单位开工时相关手续不齐全，不执行基建程序，结果完工后造成投资大量增加。

5.采购活动不规范。该招标的未招标，或将招标范围仅限于建筑安装主体工程，而对符合招标要求的设计、监理、材料采购和一些配套附属工程直接发包。另外，部分标的编制粗糙，项目内容不完整，存在漏算、多算现象。有的对一些关键数据不敲定，暂定价项目多，留有活口等。

6.概算投资控制不严。有的项目本身设计深度不够，概算粗略，中途变更较多；有的建设单位批少建多，擅自提高装修标准，扩大建设规模；有的承高采取所谓不平衡报价法，先低标中价，然后通过中途变更来实现利润，增加工程造价，导致预算超概算、决算超预算，工程造价失控。

7.工程监理不到位。有的未请社会监理；有的实行同体监理即监理与建设单位或施工单位是隶属关系，出现了“儿子”监理“老子”的怪现象；有的监理或建设单位不负责任，默认施工单位随意变更工程项目；有的签证内容不全，只对工程量进行签证，未对价格进行确认。另外，还有签证不及时，没有现场签证，而是事后补签证等，这在很大程度上影响了变更单的真实性和有效性。

8.施工合同不规范、不合理造成投资浪费。一种情况是施工承包合同内容不完善或约定不明确，给施工单位留下讨价还价的余地；另一种情况是建设单位被施工单位算计或主观故意与施工单位签订高价承包合同。

9.工程造价估算高。这是最常见的一种浪费现象。

10.基建财务管理混乱

（二）造成投资浪费，管理混乱的原因如下：

1.市场约束制度薄弱；

2.项目建设资金紧张；

3.项目时间紧、任务重；

4.建设项目零星分散，工程管理大多是非专业人员，对建筑管理、合同、造价等知识欠缺；

5.基建投资涉及到较为复杂的技术问题和多方面的利益关系，投资监管力度和深度未到位。

二、项目建设各阶段财政评审工作的重点及作用

评审工作的范围贯穿在建设项目的全过程，从项目前期决策阶段（投资估算）、初步设计阶段（设计概算）、施工图阶段（施工图预算）到竣工验收阶段（结、决算）。

1.项目设计阶段

从有关资料了解到，影响项目投资最大的阶段是技术设计结束前的工作阶段，约占项目建设周期的四分之一。影响项目投资的可能性，在初步设计阶段为75%-95%，在技术设计阶段为35%-75%，在施工图设计阶段为5%-35%。很显然，项目投资控制的关键在于投资决策和设计阶段，而在项目作出投资决策后，项目投资控制的关键在于设计。长期以来，我国普遍忽视工程建设项目前期工作阶段

的投资控制，把项目投资控制的主要精力放在施工阶段，审核工程预、结算，算细帐。这样做尽管有效，但毕竟是“亡羊补牢”。要有效地控制项目投资，必须把工作重点放在前期阶段上，尤其是设计阶段，变事后的控制为事前控制，以取得事半功倍的效果。重点：要严格审查设计功能与决策要求，设计投资规模与计划投资规模是否相符，防止“三超”。同时，对设计不合理、不完善的项目要及时提出修改建议。

2.投资预算编制阶段

根据我国目前现行前段控制后段模式即：估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算。在前期工作（事前控制）相对定型前提下，做好预算编制也就是事中控制显得尤为重要。

重点：要认真搞好预算审查，为投资预算的编制和资金的拨付与控制提供准确依据。实行工程量清单报价编制的，投标前要特别注意对单位工程项目进行完整性和工程量准确审查，避免施工单位高价索赔和连带索赔造成投资损失。

另外，评审时注意区分未开工项目和在建项目的预算评审。可按照《财政投资项目评审操作规程》第十一、十二条要求审核工程量的计算、计价标准、材料价格取值是否合理，待摊投资中各项费用的计算标准、费用额是否符合规定等。

3.施工合同签订阶段

评审机构要充分利用其所掌握的工程造价等专业知识和价格信息，搞好施工合同签订前的合法、合规和合理性审查，选择合理的承包、计价和结算方式，规避设备、材料价格变动风险，并对可能发生的变更部分的计价方式进行明确约定，尽可能避免索赔。

4.建筑材料、设备采购阶段

可配合采购部门搞好标的审查或评标工作，要积极推行政府集中采购制度，使建筑材料报价进一步公开透明，力求材料设备质优价廉。

5.建设施工阶段

首先，对建设资金的到位和管理使用情况进行监督，防止建设单位和有关部

门截留、挪用、挤占建设资金。

其次，对设计变更及签证部分进行审核。对设计变更内容的必要性、合理性和追加投资额度及资金来源要进行严格审查，对现场签证的真实性要到现场进行调查监督，防止建设单位变相套取建设资金的行为。

做好现场工程变更及签证工作是施工阶段乃至投资过程控制的重中之重，事中控制的重点和难点也在于此。保证不变更、不签证或少签证的源头在于事前控制，完善的设计、严密的合同、严格的施工方案审查是事前审查的必要内容。在以上情况不能全部保证的情况下，应重点把好事中控制这一关。这就要求财政评审人员勘查现场、勤做记录，对发生的变更、签证做到及时了解和掌握。另外，发挥监督职能做好与建设方、监理方、施工方的协调工作，争取理解和支持。

6.竣工决（结）算阶段

此阶段是对项目的实际造价进行确定，是前期各阶段工作的成果积累。

首先要依据有关法规政策和项目投资批复文件和竣工图等各种计价依据，及时做好项目投资决（结）算资料完整性、真实性的审核。

其次，重点对项目设计变更及签证，隐蔽工程的验收记录、工程量增减、材料替换、各项费用的计提等逐项进行审核，最后做好项目结算的评审报告。对项目的投资行为和效益做出客观评价，对有关违纪违规问题提出处理建议，同时要按规定将审核结果函复建设单位，为建设单位办理竣工结算和资产计价提供依据。

7.投产运行阶段

通过追踪问效等事后评价工作，认真总结经验教训，探索、加强投资管理和提高投资效益的途径。财政投资全过程评审监督必须处理好几个相关问题：

(1)取得政府对投资评审监督工作的支持（尽可能杜绝“三边”、“献礼”、“政绩”工程）；

(2)协调好与计划、城建等部门关系；

(3)大力提高评审队伍素质。